區(qū)域經(jīng)濟政策評價的目的、方法及手段分析
中央財經(jīng)大學童偉
一、區(qū)域經(jīng)濟政策評估的目的和內(nèi)容
區(qū)域經(jīng)濟政策評價是通過對影響區(qū)域經(jīng)濟政策制定和實施的一系列條件和因素進行分析，對其產(chǎn)生的結(jié)果和效應進行系統(tǒng)評價和科學預測的過程。進行區(qū)域經(jīng)濟政策評價的目的，在于判斷相關(guān)政策的制定與實施是否能夠而且已經(jīng)達到預期目標，區(qū)域經(jīng)濟政策評價因此不僅是提高區(qū)域經(jīng)濟政策運行效率的重要保證，也成為決定區(qū)域經(jīng)濟政策繼續(xù)、修正、調(diào)整和中止的重要依據(jù)。
區(qū)域經(jīng)濟政策評價的核心內(nèi)容既包括判斷是否應該實行該項政策，還包括評判實行該政策之后的實際效果如何。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，要評判某些政策干預是否無效或低效，必須正確判斷該項政策對相關(guān)要素配置的干預是否能夠產(chǎn)生效果。對政策效果的評價通常通過關(guān)注實際產(chǎn)出和結(jié)果的變化，及其與預期產(chǎn)出和結(jié)果之間的差異來進行。一般來說，這種評判可以細化為兩個方面的內(nèi)容：一是多目標政策的整體效果如何，二是單目標政策的影響如何。前者注重的是不同政策組合構(gòu)成的區(qū)域經(jīng)濟政策實施的整體效果，不強調(diào)某項政策內(nèi)容的具體效果；后者注重的是政策對唯一目標的影響程度。
區(qū)域經(jīng)濟政策評價要既能反映目標區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展狀況，又能體現(xiàn)政策的優(yōu)勢和需要改進的內(nèi)容，從長遠的以及綜合的角度來考察政策的效應。評價區(qū)域經(jīng)濟政策應該遵循以下幾個方面的原則：
1.客觀性原則
區(qū)域經(jīng)濟政策往往會涉及多個利益主體，對不同利益主體進行評價時可能會根據(jù)相關(guān)利益主體的得失對政策進行褒貶，使評價失去客觀性。評價區(qū)域經(jīng)濟政策的得失成敗不能依據(jù)主觀偏好，而是要根據(jù)特定時期的主要任務和目標來進行客觀評價。另外，區(qū)域經(jīng)濟政策產(chǎn)生的基礎是區(qū)域問題，而區(qū)域問題的產(chǎn)生與發(fā)展不是一朝一夕形成的，對區(qū)域經(jīng)濟政策產(chǎn)生效果的評價也需要一個漸進的過程，不能僅僅依靠對一個階段效果的判斷就斷定區(qū)域經(jīng)濟政策是否有效，應該對其潛在的影響也進行客觀的預期。
2.公平性原則
區(qū)域經(jīng)濟政策是為了解決區(qū)域問題而存在的，但在評價時，不能僅僅把評價的對象局限于政策實施的區(qū)域，必須以公平性為原則，對所有相關(guān)區(qū)域的利益得失進行判斷。不能把某個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展建立在其他區(qū)域的利益損失上。這就要求從公平原則出發(fā)，系統(tǒng)、全面地評價區(qū)域經(jīng)濟政策。
3.動態(tài)性原則
區(qū)域經(jīng)濟政策制定和實施的背景、基礎、條件等都在不斷發(fā)生變化，對其的評價也不能停留在靜止狀態(tài)。要根據(jù)宏觀經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形勢的變化、區(qū)域關(guān)系的變化等，不斷調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟政策評價目標，通過對某個區(qū)域或某些區(qū)域不同階段的政策效果的對比，從中分析總結(jié)出區(qū)域經(jīng)濟政策的實際效果。
二、區(qū)域經(jīng)濟政策評估過程
區(qū)域經(jīng)濟政策的制定、實施和評估一般要經(jīng)歷如下幾個過程：提出需要解決的區(qū)域問題、確定一定時期要達到的目標、設計政策方案（包括目標、手段或工具、實施細則）、對政策方案進行事前評估、選擇方案、實施政策、評估效果（事后評估）。其中，對區(qū)域經(jīng)濟政策效果的評估主要集中在兩個階段，即事前評估和事后評估。
1. 事前評估
所謂“事前評估”是一種預測性評估，是對已經(jīng)設計的區(qū)域經(jīng)濟政策方案在未來實施過程中可能產(chǎn)生的結(jié)果進行預測、分析和評價，即根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟政策目標，確定出評價指標(或指標體系)和評價標準，對影響區(qū)域經(jīng)濟政策投入產(chǎn)出的有關(guān)信息、資料進行收集和處理，選擇和確定有關(guān)評價參數(shù)值；根據(jù)評價的對象、條件和要求，選擇并確定評價方法；對區(qū)域經(jīng)濟政策手段的投入產(chǎn)出的項目構(gòu)成進行分解和估算，用一定的評價方法對區(qū)域經(jīng)濟政策未來實施過程中的可能結(jié)果和效益進行評價和分析；根據(jù)分析評價的結(jié)論，對原方案進行修改或調(diào)整，其中包括對預設的問題、目標和政策方案的再分析、再設計，并重新評價，最終提出比較滿意的政策方案供決策部門抉擇。
由于“事前評估”通常需要邀請各方面專家、學者和相關(guān)地區(qū)的代表，咨詢其對區(qū)域政策方案的意見，因此它也是體現(xiàn)政府決策民主化、科學化的重要環(huán)節(jié)。
2. 事后評估
“事后評估”簡稱“后評估”，是一種回顧性評估，即對區(qū)域政策實施以后實際產(chǎn)生的效果進行評價和綜合分析，其主要任務是檢查實施結(jié)果，查看其與預期日標是否吻合，通�？煞譃槿N情況：“效果好”、“效果一般”、“效果差”�！靶Ч谩北砻鲗嶋H結(jié)果與預期目標相吻合，有可能超過預期；“效果一般”表明實際結(jié)果接近預期目標，但還有一定距離；“效果差”則說明實際結(jié)果沒有達到預期目標，兩者相距較遠。
同時，事后評估還要對政策實施的客觀條件和環(huán)境進行分析，以提出未來區(qū)域經(jīng)濟政策實施的優(yōu)化方案。這樣，根據(jù)事后評估的結(jié)果可以形成如下基本結(jié)論：繼續(xù)實施原有政策、對原有政策進行修改調(diào)整、重新研究政策等。區(qū)域經(jīng)濟政策評估結(jié)果及其對策選擇詳見表1。
表1 區(qū)域經(jīng)濟政策評估的結(jié)果與策略
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條件變化 |
效果好 （達到預期目標） |
效果一般 （接近預期目標） |
效果差 （未達到預期目標） |
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無變化 |
繼續(xù)實施原政策 |
修改調(diào)整原政策 |
重新制定政策 |
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有一定變化 |
修改調(diào)整原政策 |
調(diào)整或重新制定 |
重新制定政策 |
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重大變化 |
調(diào)整或重新制定 |
重新制定政策 |
重新制定政策 |
資料來源：魏后凱：《現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟學》，經(jīng)濟管理出版社，2011年，第549頁。
三、區(qū)域經(jīng)濟政策評估的技術(shù)和方法
評價方法的選擇是區(qū)域經(jīng)濟政策評價過程中最為關(guān)鍵的一環(huán)，好的評價方法應兼具科學性和合理性，如此不僅能節(jié)約人力、物力，還可對區(qū)域經(jīng)濟政策的選擇起到良好的推動作用。
區(qū)域經(jīng)濟政策評價是一項復雜的系統(tǒng)活動，不能采用單一的評價模式。根據(jù)前文對區(qū)域經(jīng)濟政策評價內(nèi)涵的闡述，區(qū)域經(jīng)濟政策評價模式應該是一種既包含評價目標達成的效應模式，又包含評價投入產(chǎn)出效率模式在內(nèi)的綜合評價模式。基于目標達成效應模式的區(qū)域政策效應評價側(cè)重于評價政策實施后的產(chǎn)出和結(jié)果，而基于投入產(chǎn)出模式的效率評價則側(cè)重于對政策執(zhí)行的方法或途徑的考察，兩者相輔相成。一項區(qū)域經(jīng)濟政策雖然實現(xiàn)了預期目標，但是如果投入成本過大，實施周期過長，其效率必然不高，而如果一項政策投入雖少，但卻不能實現(xiàn)預期目標，其效應也就無從談起。可見，效應評價是效率評價的基礎，效率評價是效應評價的補充。[1]
1. 效應評價
基于目標達成模式的區(qū)域經(jīng)濟政策效應評價包含兩個方面內(nèi)容：一是評價區(qū)域經(jīng)濟政策的目標實現(xiàn)程度；二是評價政策對目標變量產(chǎn)生了怎樣的影響。
一般來說，效應評價通過對受援地區(qū)的一項或幾項指標變化情況的分析，評價區(qū)域經(jīng)濟政策對這些指標的具體影響，以說明區(qū)域經(jīng)濟政策目標是否實現(xiàn)，在此方面最具有代表性的是穆爾和羅茲（B. Moore and J. Rhodes，1973，1976）提出的“變更-部分”分析法�！白兏�-部分”分析法通過比較不同時期地區(qū)實際就業(yè)水平和預期就業(yè)水平，來評價區(qū)域經(jīng)濟政策對受援地區(qū)就業(yè)水平的影響。
“變更-部分”分析法的核心思想是：任何一個地區(qū)的就業(yè)水平都是由整體經(jīng)濟狀況決定的，區(qū)域經(jīng)濟政策只是影響因素之一。為區(qū)分出區(qū)域經(jīng)濟政策對地區(qū)就業(yè)的影響，可以將受援地區(qū)實際就業(yè)水平與沒有實施區(qū)域政策地區(qū)的就業(yè)水平進行比較，兩者之差為區(qū)域經(jīng)濟政策的影響程度。如圖1中的AE所示，“變更-部分”分析將區(qū)域的就業(yè)分成兩個部分：結(jié)構(gòu)性部分和剩余部分，形成如下公式：
JR = IS + e （1）
,
其中，JR為區(qū)域就業(yè)增長與國家就業(yè)增長的差異；IS為因工業(yè)結(jié)構(gòu)導致的差異；而e則為難以說明的剩余部分。采用這種方法可以考察受援地區(qū)（高失業(yè)地區(qū)）的區(qū)域經(jīng)濟政策是否對就業(yè)增長產(chǎn)生了預期影響。[2]
圖1 區(qū)域經(jīng)濟政策對受援地區(qū)就業(yè)影響的評估
在此基礎上，巴克與阿特金斯（Buck and Atkis，1976）又構(gòu)建了區(qū)域經(jīng)濟政策對就業(yè)水平影響的回歸模型，克服了“變更-部分”方法中的一些缺陷。但由于這一分析方法要求區(qū)域經(jīng)濟政策具有很強的目標導向性，如果政策的主要目標不是就業(yè)問題，也就無法用此方法評價該項政策。另外，這些方法由于只重視了政策產(chǎn)出，缺乏對政策投入的分析，使分析結(jié)果存在一定的缺陷，為此，還必須在政策評價中引入效率評價。
區(qū)域經(jīng)濟政策效應評價關(guān)心的是政策目標的實現(xiàn)程度，并不關(guān)心政策的投入成本。而區(qū)域經(jīng)濟政策效率評價正是從成本的角度出發(fā)，考察政策投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，以彌補效應評價的不足，提高評價的科學性和準確性。對區(qū)域經(jīng)濟政策的效率進行評價通常使用傳統(tǒng)的成本-效益分析法。
在對區(qū)域經(jīng)濟政策進行評價的過程中，除了要考察區(qū)域經(jīng)濟政策目標是否實現(xiàn)，還需要考慮這樣的問題：為實現(xiàn)預期目標所實施的區(qū)域經(jīng)濟政策是惟一的或最有效的嗎? 要達成相同的效果有沒有其他可替代的方法？降低成本是否還能獲得預期的效果，或者能否在花費相同的成本下實現(xiàn)更多的目標？[3]要回答這些問題，就需要對區(qū)域經(jīng)濟政策實施過程中所產(chǎn)生的效益和所付出的成本進行估算，并根據(jù)其成本與效益比較的結(jié)果，對區(qū)域經(jīng)濟政策的實施效率進行評價。
區(qū)域經(jīng)濟政策效率評價的基本方法是成本-效益分析法，可以采用下面的計算公式來表示：
（2）
其中：NPV為區(qū)域經(jīng)濟政策實施期間的社會凈現(xiàn)值；Bt為區(qū)域經(jīng)濟政策在實施期間第t年產(chǎn)生的效益；Ct為區(qū)域經(jīng)濟政策在實施期間第t年投入的成本；r為區(qū)域經(jīng)濟政策實施期間的社會貼現(xiàn)率；t為區(qū)域經(jīng)濟政策實施期間的年份。
如果NPV≥0，表示區(qū)域經(jīng)濟政策在實施期間取得的效益大于投入的成本，因此實施效率良好；如果NPV≤0，表示政策實施期間取得的效益小于投入的成本，效率不佳，應該調(diào)整政策方案，檢查執(zhí)行情況，提高政策效率。此方法又稱為凈現(xiàn)值收益法（NPV：Net-Present Value)。
此外，對成本-效益進行分析還可采用現(xiàn)值指數(shù)法（PⅥ）和內(nèi)含報酬率法（IRR）�，F(xiàn)值指數(shù)法是通過計算比較現(xiàn)值指數(shù)指標來判斷決策方案好壞的方法，需要對未來收益的現(xiàn)值總額和初始投資現(xiàn)值總額進行比較，其實質(zhì)就是判斷每一元初始投資所能獲取的未來收益的現(xiàn)值額。若現(xiàn)值指數(shù)大于1，說明方案實施后的投資報酬率高于預期報酬率，方案可行；若現(xiàn)值指數(shù)小于1，說明方案實施后的投資報酬率低于預期報酬率，方案不可行。現(xiàn)值指數(shù)越大，方案越好。現(xiàn)值指數(shù)法也是凈現(xiàn)值法的輔助方法，在各方案原始投資額現(xiàn)值相同時，實質(zhì)上就是凈現(xiàn)值法。由于現(xiàn)值指數(shù)是未來現(xiàn)金凈流量現(xiàn)值與所需投資額現(xiàn)值之比，是一個相對數(shù)指標，反映了投資效率，所以用現(xiàn)值指數(shù)指標來評價獨立投資方案，可以克服凈現(xiàn)值指標的缺點，使對方案的分析評價更加合理、客觀。
內(nèi)含報酬率法（Internal Rate of Return）又稱財務內(nèi)部收益率法（FIRR）、內(nèi)部報酬率法以及內(nèi)含報酬率法。內(nèi)含報酬率是指能夠使未來現(xiàn)金流入現(xiàn)值等于未來現(xiàn)金流出現(xiàn)值的貼現(xiàn)率，或者說是使, 投資方案凈現(xiàn)值為零的貼現(xiàn)率。內(nèi)含報酬率法是根據(jù)方案本身內(nèi)含報酬率來評價方案優(yōu)劣的一種方法。內(nèi)含報酬率大于資金成本率則方案可行，且內(nèi)含報酬率越高方案越優(yōu)。
這三種方法各具所長，有其不同的適用性。一般而言，如果政策投資方案是不可分割的，應采用凈現(xiàn)值法；如果政策投資方案是可分割的，則應采用現(xiàn)值指數(shù)法，優(yōu)先分析現(xiàn)值指數(shù)高的項目；如果政策投資方案的收益可以用于再投資時，則可采用內(nèi)含報酬率法進行分析。
由此，通過對區(qū)域經(jīng)濟政策的事前、事后等多方面的評估，可以對區(qū)域經(jīng)濟政策的制定、實施以及結(jié)果具有一個比較清晰、全面、客觀的了解，據(jù)此對區(qū)域經(jīng)濟政策進行調(diào)整、更新和修正，可以使區(qū)域經(jīng)濟政策的決策和執(zhí)行更加科學、合理和高效。
主要參考文獻
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[2]魏后凱：《現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟學》，經(jīng)濟管理出版社，2011。
[3]張可云：“區(qū)域政策項目評價的基本問題與分析框架”，《地域研究與開發(fā)》，2006，25(2):17
文章作者：童偉（中央財經(jīng)大學）