摘　要：隨著地方財(cái)政股權(quán)投資規(guī)模的日益擴(kuò)大，財(cái)政股權(quán)資金的事前評(píng)估與事后績(jī)效評(píng)價(jià)就顯得格外必要。目前只有針對(duì)公共預(yù)算資金的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，但該《辦法》沒(méi)有考慮到財(cái)政股權(quán)投資的特殊性與風(fēng)險(xiǎn)性，這顯然不足以保障財(cái)政股權(quán)投資績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展。本文就結(jié)合各地方政府財(cái)政股權(quán)試點(diǎn)情況，針對(duì)試行評(píng)價(jià)機(jī)制暴露的問(wèn)題，提出改進(jìn)財(cái)政股權(quán)投資評(píng)價(jià)機(jī)制的政策建議，構(gòu)建適合財(cái)政股權(quán)投資資金特點(diǎn)的評(píng)價(jià)機(jī)制。
　　
　　關(guān)鍵詞：財(cái)政股權(quán)投資；績(jī)效評(píng)價(jià)；機(jī)制研究
　　
　　一、財(cái)政股權(quán)投資快速發(fā)展的現(xiàn)狀及動(dòng)因
　　
　　1. 傳統(tǒng)財(cái)政資金使用的問(wèn)題，促使財(cái)政股權(quán)投資大規(guī)�？焖僭鲩L(zhǎng)
　　
　　財(cái)政股權(quán)投資快速發(fā)展的根本原因在于傳統(tǒng)財(cái)政補(bǔ)貼方式存在很多詬病，要提高財(cái)政資金的使用效率，股權(quán)投資是很一個(gè)很好的嘗試。近年來(lái)，國(guó)家用于支持企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金規(guī)模越來(lái)越大，已達(dá)到數(shù)十億元，但這些專項(xiàng)資金分配使用及管理模式存在許多問(wèn)題：一是因?yàn)槭菬o(wú)償補(bǔ)助，企業(yè)多頭申報(bào)、虛報(bào)騙取財(cái)政資金的行為經(jīng)常發(fā)生；二是政府公務(wù)人員在分配專項(xiàng)資金時(shí)存在較大的自由裁量權(quán)，為個(gè)別有不良企圖的人員違規(guī)操作提供了空間，由此引發(fā)一些違法違紀(jì)案件；三是財(cái)政資金使用效果不理想，有些企業(yè)并沒(méi)有按申報(bào)時(shí)的承諾把政府補(bǔ)助資金真正用于發(fā)展生產(chǎn)；四是有些相關(guān)部門(mén)重資金分配、輕績(jī)效管理，沒(méi)有認(rèn)真地檢查、監(jiān)督。以上四個(gè)方面的問(wèn)題造成財(cái)政資金使用效率低下，急需創(chuàng)新財(cái)政投資方式，實(shí)施政府財(cái)政股權(quán)投資就是一種創(chuàng)新方式和有益補(bǔ)充。
　　
　　通過(guò)財(cái)政股權(quán)投資方式，能夠使企業(yè)多頭申報(bào)、虛報(bào)騙取財(cái)政資金的空間將大大減少，同時(shí)降低負(fù)責(zé)分配資金的有關(guān)人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)，最重要的是股權(quán)投資方式能夠更好的發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，吸引社會(huì)資本投向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和需要政府扶持的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，培育科技含量高、創(chuàng)新能力強(qiáng)的先導(dǎo)性企業(yè)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和激勵(lì)作用，提高資金使用效益。
　　
　　2. 產(chǎn)業(yè)投資基金以及政府性基金利用股權(quán)投資方式給予企業(yè)更多的資金支持
　　
　　政府設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金和政府性基金的目的是為了扶持、鼓勵(lì)特定產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)的發(fā)展。財(cái)政股權(quán)投資管理，不僅沒(méi)有改變政府扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷，而且通過(guò)改變財(cái)政資金分配方式，還會(huì)激勵(lì)政府尋找有發(fā)展前途的合作項(xiàng)目，更好的扶持這些企業(yè)成長(zhǎng)和行業(yè)發(fā)展。股權(quán)投資前，企業(yè)獲得的是無(wú)償?shù)呢?cái)政扶持資金，股權(quán)投資后，財(cái)政資金可以提供注冊(cè)資本或者進(jìn)入資本公積，解決企業(yè)沉淀成本 的問(wèn)題，使企業(yè)有能力從事擴(kuò)大再生產(chǎn)的集資活動(dòng)。財(cái)政股權(quán)投資使每個(gè)企業(yè)、每個(gè)項(xiàng)目得到的資金可能少則幾百萬(wàn)，多則幾千萬(wàn)元，這對(duì)于真正想干事、能干事而又缺少資金的企業(yè)來(lái)說(shuō)，可謂是雪中送炭。同時(shí)，通過(guò)股權(quán)投資，企業(yè)不僅得到了急需的扶持資金，還享受到了股權(quán)管理公司的專業(yè)咨詢服務(wù)，他們會(huì)運(yùn)用專業(yè)優(yōu)勢(shì)和掌握的資源提供若干建議，建議企業(yè)將資金投入到國(guó)家鼓勵(lì)、符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、具有市場(chǎng)前景的項(xiàng)目中，降低企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，提高投資項(xiàng)目成功率。
　　
　　3. 處于成長(zhǎng)期的高新技術(shù)企業(yè)對(duì)財(cái)政資金的渴望，促成了股權(quán)試點(diǎn)蓬勃發(fā)展
　　
　　財(cái)政股權(quán)投資的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在能夠安全高效地滿足高新技術(shù)企業(yè)融資需求。高新技術(shù)企業(yè)對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決城鎮(zhèn)就業(yè)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、提高國(guó)民生活水平具有重要作用，但由于受到資金、技術(shù)、人才等方面的制約，高新技術(shù)企業(yè)尤其是中小型的高新技術(shù)企業(yè)往往面臨融資難、孵化期投入高、市場(chǎng)開(kāi)拓能力弱等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了中小型高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展壯大。所以，財(cái)政股權(quán)投資的出現(xiàn)，調(diào)動(dòng)了企業(yè)自主投資的積極性，這對(duì)支持中小企業(yè)發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略意義。同時(shí)，中小企業(yè)比較容易倒閉，傳統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)貼會(huì)有較大清算風(fēng)險(xiǎn)，而財(cái)政股權(quán)投資方式比直接財(cái)政資金支持政策更安全，有利于提高部門(mén)財(cái)政資金使用效率，因此，這種投資也受到職能部門(mén)和財(cái)政部門(mén)的青睞。
　　
　　4. 現(xiàn)代財(cái)政體制要求以市場(chǎng)方式進(jìn)行運(yùn)作，改革倒逼財(cái)政體制創(chuàng)新
　　
　　傳統(tǒng)的財(cái)政專項(xiàng)資金中央給地方的錢(qián)，地方如何用，用到什么地方都不知道，但在股權(quán)投資的方式下，資金沒(méi)有辦法挪用。財(cái)政資金在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，運(yùn)用更加市場(chǎng)化的手段，使得財(cái)政資金只用于保障民生等領(lǐng)域，可以用市場(chǎng)運(yùn)作的方式倒逼財(cái)政體制內(nèi)資金改革。
　　
　　傳統(tǒng)的財(cái)政資金是直接投入，是一次性的，而財(cái)政資金以股權(quán)投資的方式支持地方城市建設(shè)，是通過(guò)階段性持股、適時(shí)退出獲得合理回報(bào)，保證了財(cái)政資金的保值增值，使得財(cái)政資金不斷擴(kuò)大并繼續(xù)投入到地方建設(shè)中，將有效發(fā)揮財(cái)政資金可持續(xù)性的支撐作用。這也是財(cái)政資金投入方式的一次改革。
　　
　　此外，財(cái)政資金以股權(quán)投資方式介入地方城市建設(shè)，也有利于降低地方債風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政股權(quán)投資可將地方債透明化，從而可以降低地方債風(fēng)險(xiǎn)。以前地方政府跟誰(shuí)借，借了多少錢(qián)，上級(jí)政府都不知道，但通過(guò)股權(quán)投資的方式，地方平臺(tái)的融資債務(wù)就比較清晰可控了。
　　
　　二、財(cái)政股權(quán)投資管理特點(diǎn)及其績(jī)效評(píng)價(jià)的特殊性
　　
　　目前，開(kāi)展財(cái)政股權(quán)投資試點(diǎn)的地區(qū)有：廣東、海南、湖南、鎮(zhèn)江、襄陽(yáng)、北京海淀區(qū)等等。綜合這些財(cái)政股權(quán)投資試點(diǎn)管理辦法，反映出一個(gè)典型問(wèn)題，財(cái)政股權(quán)投資不同于一般意義的股權(quán)投融資，對(duì)于該資金的績(jī)效評(píng)價(jià)工作既不能以市場(chǎng)盈利性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，也不能簡(jiǎn)單的套用公共預(yù)算資金績(jī)效管理辦法，財(cái)政股權(quán)投資的績(jī)效評(píng)價(jià)存在其特殊性。這體現(xiàn)為：財(cái)政股權(quán)投資是指地方財(cái)政以區(qū)域扶持資金為來(lái)源，現(xiàn)金投入換取被投資單位相應(yīng)股權(quán)的長(zhǎng)期投資行為，包括股權(quán)收購(gòu)、增資擴(kuò)股等方式，發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)經(jīng)營(yíng)性行業(yè)的激勵(lì)導(dǎo)向作用，有效扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這一點(diǎn)在這些財(cái)政股權(quán)投資試點(diǎn)就形成共識(shí)——基本理念是將財(cái)政資金有償使用引入財(cái)政補(bǔ)貼，作為財(cái)政扶植地區(qū)企業(yè)發(fā)展的新途徑、新手段。但每個(gè)地區(qū)結(jié)合自身的特點(diǎn)，出臺(tái)不同的股權(quán)投資管理辦法，也出現(xiàn)了不同的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法。
　　
　�。ㄒ唬┰圏c(diǎn)地區(qū)的財(cái)政股權(quán)投資政策具有共同點(diǎn)
　　
　　1. 財(cái)政股權(quán)投資的定位一致——作為財(cái)政扶持的一種形式，不參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策
　　
　　股權(quán)投資僅是財(cái)政扶持的一種方式，不直接進(jìn)行股權(quán)管理，不參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策。例如，廣東省規(guī)定：省財(cái)政廳是股權(quán)投資資金的監(jiān)管主體，負(fù)責(zé)財(cái)政資金的監(jiān)督管理、收益上繳管理和績(jī)效評(píng)價(jià)，不直接持有財(cái)政經(jīng)營(yíng)性資金股權(quán)，不直接進(jìn)行股權(quán)管理。海南省規(guī)定經(jīng)營(yíng)主體是股權(quán)投資管理公司而不是政府。鎮(zhèn)江市規(guī)定：“股權(quán)投資”以參股但不控股的原則，不影響企業(yè)的日常管理。
　　
　　2.實(shí)行政府股權(quán)適時(shí)退出，推動(dòng)財(cái)政專項(xiàng)資金良性循環(huán)
　　
　　在企業(yè)步入良好軌道之后，政府股權(quán)應(yīng)當(dāng)退出。各地區(qū)在進(jìn)行財(cái)政股權(quán)投資時(shí)都規(guī)定了股權(quán)退出的方式，條件，時(shí)間等。例如，廣東省規(guī)定：項(xiàng)目退出時(shí)，產(chǎn)業(yè)扶持類專項(xiàng)資金投資項(xiàng)目必須具備明確的退出條件和方式，達(dá)到一定的投資年限或約定投資條件（如一定的增值率、企業(yè)上市、未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期盈利目標(biāo)等），應(yīng)適時(shí)進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股票減持、其他股東回購(gòu)以及清算等，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金退出。其中，以專門(mén)的項(xiàng)目公司形式入股的，可通過(guò)其他股東回購(gòu)、轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目公司清算等方式退出；以對(duì)該公司直接投資形式入股的，可通過(guò)企業(yè)上市、創(chuàng)業(yè)者回購(gòu)、轉(zhuǎn)讓和企業(yè)清算等方式退出。此外，受托管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可向省級(jí)行業(yè)主管部門(mén)、省財(cái)政廳提出退出申請(qǐng)，經(jīng)批復(fù)后實(shí)施。財(cái)政資金退出時(shí)，除按規(guī)定價(jià)格退出的以外，受托管理機(jī)構(gòu)應(yīng)聘請(qǐng)符合資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估等專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)所持股權(quán)進(jìn)行評(píng)估，作為確定退出價(jià)格的重要參考。海南省規(guī)定：實(shí)施股權(quán)投資主要著力引導(dǎo)、扶持政府鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，當(dāng)企業(yè)步入良性發(fā)展軌道或出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)異常時(shí)，財(cái)政資金將適時(shí)退出。海南股權(quán)投資的參股期限一般為3-5年，最長(zhǎng)不超過(guò)7年，當(dāng)達(dá)到一定的投資年限或約定投資條件（如一定的增值率、企業(yè)上市、未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期盈利目標(biāo)等），股權(quán)投資管理公司適時(shí)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股票減持、其他股東回購(gòu)以及清算等方式實(shí)施財(cái)政資金退出。財(cái)政股權(quán)投資資金所形成的收益和退出時(shí)的股本，除每年支付股權(quán)投資管理公司一定的管理費(fèi)用和獎(jiǎng)勵(lì)外，本金和剩余收益則由股權(quán)投資管理公司上繳省財(cái)政，省財(cái)政安排用于增加原專項(xiàng)資金，從而實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展，充分發(fā)揮資金的引導(dǎo)放大效應(yīng)。湖南省規(guī)定：建立股權(quán)投資形成的國(guó)有股權(quán)適時(shí)退出機(jī)制。股權(quán)投資資金參股項(xiàng)目企業(yè)后，應(yīng)按照市場(chǎng)規(guī)則，適時(shí)從項(xiàng)目企業(yè)退出。股權(quán)投資資金參股期限一般為5年，最長(zhǎng)不超過(guò)7年，在此期間應(yīng)積極尋求退出渠道，包括回購(gòu)、轉(zhuǎn)讓等方式。
　　
　　3.都引入第三方進(jìn)行股權(quán)管理
　　
　　財(cái)政股權(quán)投資既然不參與股權(quán)管理，那么就需要委托第三方進(jìn)行股權(quán)管理。例如，廣東省規(guī)定：財(cái)政部門(mén)委托（或信托，下同）省內(nèi)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政資金實(shí)施股權(quán)投資管理，充分利用受托管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、投資經(jīng)驗(yàn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行研究判斷和選擇，按市場(chǎng)化方式運(yùn)作。海南省規(guī)定：選擇或設(shè)立國(guó)有獨(dú)資股權(quán)投資管理公司，并對(duì)其實(shí)施日常監(jiān)管；股權(quán)投資管理公司履行國(guó)家股權(quán)出資人的職責(zé)，負(fù)有日常監(jiān)管、保值增值的責(zé)任。通過(guò)建立市場(chǎng)化運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制和退出機(jī)制，防范因經(jīng)營(yíng)虧損而產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。湖南省規(guī)定：股權(quán)投資資金委托專業(yè)股權(quán)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，受托股權(quán)投資機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱股權(quán)投資機(jī)構(gòu)）由省財(cái)政廳會(huì)同省產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)研究確定。
　　
　�。ǘ�）試點(diǎn)地區(qū)的財(cái)政股權(quán)投資具體操作辦法不盡相同
　　
　　1.財(cái)政股權(quán)投資占比要求不同
　　
　　采取股權(quán)投資的地方政府對(duì)財(cái)政股權(quán)投資占比要求不同,廣東省和鎮(zhèn)江市都規(guī)定財(cái)政資金出資額占被投資企業(yè)的股份原則上不超過(guò)其總股本的30%（且不為第一大股東）；襄陽(yáng)市較低，股權(quán)投資資金的出資額占被投資企業(yè)的股份原則上不超過(guò)其總股本的20%，且不為第一大股東，不參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策，對(duì)單個(gè)企業(yè)累計(jì)投資金額最高不超過(guò)500萬(wàn)元；湖南省最低，規(guī)定省財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)專項(xiàng)資金，原則上應(yīng)按不低于15%的比例以股權(quán)投資的方式進(jìn)行（與中央項(xiàng)目配套部分除外），非公有制經(jīng)濟(jì)企業(yè)單個(gè)項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)資金支持金額300萬(wàn)元以上的，原則上采取股權(quán)投資方式；而海南省較高，規(guī)定對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金改無(wú)償補(bǔ)助為政府股權(quán)投資，對(duì)省財(cái)政用于支持企業(yè)發(fā)展的各類專項(xiàng)扶持資金，安排不少于專項(xiàng)資金總額50%的資金實(shí)施股權(quán)投資。專項(xiàng)資金額度較小、支持企業(yè)資金數(shù)額較少的，具備股權(quán)投資條件的，要安排不少于專項(xiàng)資金總額30%的資金實(shí)施股權(quán)投資；省財(cái)政一次支持同一企業(yè)的資金在500萬(wàn)元(含500萬(wàn)元)以上或一次支持資金占所支持企業(yè)注冊(cè)資本金20%（含20%）以上的，實(shí)施股權(quán)投資。
　　
　　2.因地制宜，投資領(lǐng)域有所不同
　　
　　試點(diǎn)地區(qū)針對(duì)區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)，制定了財(cái)政股權(quán)投資各自的投資領(lǐng)域。比如，襄陽(yáng)市：投資對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)為：“一個(gè)龍頭，六大支柱”產(chǎn)業(yè)配套協(xié)作能力強(qiáng)的企業(yè)；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中產(chǎn)品附加值較高、符合節(jié)能降耗、環(huán)保、安全等要求的企業(yè)；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中符合調(diào)優(yōu)調(diào)強(qiáng)要求、技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新突破大、轉(zhuǎn)型升級(jí)效果比較明顯的企業(yè)；創(chuàng)新能力較強(qiáng)，市場(chǎng)前景比較好的企業(yè)。廣東�。鹤⑷胭Y本金類項(xiàng)目，以及補(bǔ)助產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公用設(shè)施建設(shè)、風(fēng)景名勝區(qū)配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面資金，通過(guò)注資省屬公司（單位）或成立有限責(zé)任的項(xiàng)目公司等形式實(shí)施股權(quán)投資管理。鎮(zhèn)江市：區(qū)域扶持資金只支持具有自主品牌、發(fā)明專利等自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，市場(chǎng)潛力大、附加值高、經(jīng)濟(jì)效益好，或具有較強(qiáng)的為省級(jí)以上品牌產(chǎn)品配套協(xié)作能力的企業(yè)或項(xiàng)目；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中產(chǎn)品附加值高，符合節(jié)能、降耗、環(huán)保、安全等要求的企業(yè)或項(xiàng)目；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中符合調(diào)優(yōu)調(diào)強(qiáng)要求，技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新投入大，轉(zhuǎn)型升級(jí)效果明顯的企業(yè)或項(xiàng)目。對(duì)年上繳稅收總額100萬(wàn)元以上或上繳稅收總額排名在本區(qū)域前50名以內(nèi)的中小企業(yè)以及通過(guò)扶持，預(yù)期三年內(nèi)銷售收入和上繳稅收年均增長(zhǎng)超過(guò)20%的中小企業(yè)，區(qū)域扶持資金將優(yōu)先支持。北京海淀：以股權(quán)投資形式替代原有無(wú)償撥款扶持形式，放大財(cái)政資金杠桿撬動(dòng)作用，推進(jìn)海淀區(qū)重大自主創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化，增強(qiáng)科技企業(yè)整體實(shí)力，提高科技企業(yè)創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)海淀園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高區(qū)域社會(huì)效益。
　　
　�。ㄈ�）財(cái)政股權(quán)投資試點(diǎn)地區(qū)單獨(dú)確立了各自的績(jī)效考評(píng)辦法
　　
　　股權(quán)投資既然以財(cái)政資金進(jìn)行投入，就必然要實(shí)施績(jī)效考評(píng)制度。例如，廣東省規(guī)定：引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)資金股權(quán)投入和使用情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)，給省有關(guān)部門(mén)提出工作意見(jiàn)，并在一定范圍內(nèi)公布評(píng)價(jià)結(jié)果。湖南省規(guī)定：省財(cái)政廳、省產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)對(duì)股權(quán)投資機(jī)構(gòu)以其委托運(yùn)營(yíng)的全部股權(quán)投資資金保值增值率為指標(biāo)進(jìn)行考核。鎮(zhèn)江市規(guī)定，股權(quán)投資資金的使用和管理納入公共財(cái)政資金考核評(píng)價(jià)體系。由專項(xiàng)資金主管部門(mén)配合市財(cái)政局建立有效的績(jī)效考核制度，定期對(duì)資金使用效益進(jìn)行評(píng)估。主要評(píng)估指標(biāo)包括股權(quán)投資資金實(shí)際投資規(guī)模、被投資企業(yè)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等。年底專項(xiàng)資金主管部門(mén)組織股權(quán)投資機(jī)構(gòu)對(duì)被投資企業(yè)進(jìn)行考核，對(duì)考核不達(dá)標(biāo)企業(yè)，按照風(fēng)險(xiǎn)退出方式退出。
　　
　　三、財(cái)政股權(quán)投資管理與績(jī)效評(píng)價(jià)暴露的問(wèn)題
　　
　�。ㄒ唬┰圏c(diǎn)地域差異化導(dǎo)致了管理政策不一致，造成績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)多元化問(wèn)題
　　
　　雖然各省市執(zhí)行財(cái)政股權(quán)投資的試點(diǎn)都規(guī)定了引入第三方進(jìn)行績(jī)效考評(píng)的機(jī)制，但各地方出臺(tái)的政策不盡一致，具體到績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有明確規(guī)定目標(biāo)和流程設(shè)置。例如，對(duì)于第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的選擇大都沒(méi)有明確規(guī)定，多久進(jìn)行一次績(jī)效考核，考核標(biāo)準(zhǔn)都沒(méi)有明確規(guī)定�？�(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有明確規(guī)定可能導(dǎo)致財(cái)政股權(quán)投資扶持的企業(yè)對(duì)財(cái)政資金的濫用，沒(méi)有按照原規(guī)定用途使用資金，造成財(cái)政資金使用效率低下等問(wèn)題。
　　
　　（二）無(wú)法改變先有資金預(yù)算、再去尋找投資項(xiàng)目的傳統(tǒng)模式
　　
　　雖然財(cái)政股權(quán)投資明確了擬投資項(xiàng)目或企業(yè)的基本方向，但還是會(huì)受到傳統(tǒng)投資模式的束縛，這一問(wèn)題在試點(diǎn)改革中是常見(jiàn)的難題，在試點(diǎn)初期往往出現(xiàn)了資金預(yù)算很充裕，而合適的投資項(xiàng)目難覓，這就造成了資金攤派與尋租、項(xiàng)目申請(qǐng)不足與寧濫勿缺等等項(xiàng)目遴選問(wèn)題，導(dǎo)致本應(yīng)以市場(chǎng)效率為原則的財(cái)政股權(quán)投資，卻被限制在了先有預(yù)算盤(pán)子再找合作項(xiàng)目的傳統(tǒng)支出模式之中，嚴(yán)重降低了股權(quán)投資資金的使用效率。
　　
　�。ㄈ�）缺乏保障財(cái)政股權(quán)長(zhǎng)期投資的安全性機(jī)制
　　
　　財(cái)政股權(quán)投資試點(diǎn)的規(guī)定中大都只規(guī)定在一定條件下要收回財(cái)政資金，但是財(cái)政資金虧損時(shí)由誰(shuí)來(lái)彌補(bǔ)，當(dāng)股權(quán)投資扶持的企業(yè)倒閉時(shí)或者當(dāng)財(cái)政資金到期退出時(shí)，財(cái)政資金如何回收的問(wèn)題也沒(méi)有具體的操作規(guī)定與流程，例如，海南省明確規(guī)定政府股權(quán)投資發(fā)生虧損，股權(quán)投資管理公司要用自有資金彌補(bǔ)。像海南省這樣在管理辦法里明確規(guī)定資金安全機(jī)制的比較少，大部分試點(diǎn)沒(méi)有文字規(guī)定保障財(cái)政資金安全性的材料，只能通過(guò)與項(xiàng)目申請(qǐng)單位討價(jià)還價(jià)式的談判方式規(guī)避財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)，這在一定程度上削弱了財(cái)政股權(quán)安全性制度建設(shè)。
　　
　�。ㄋ模┰陧�(xiàng)目投資委托關(guān)系中存在責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)不一致的問(wèn)題
　　
　　在投資項(xiàng)目管理中，項(xiàng)目管理者與資金、股權(quán)管理者會(huì)出現(xiàn)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)不一致的問(wèn)題。在股權(quán)投資主體中，項(xiàng)目管理者往往是政府職能部門(mén)，其職責(zé)僅限于支出財(cái)政股權(quán)投資資金，以及對(duì)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，然而股權(quán)投資的最大特點(diǎn)恰恰是股東權(quán)利的履行，在這一點(diǎn)上政府職能部門(mén)是沒(méi)有股東行使權(quán)，股東權(quán)力自然移交給了投資管理公司。可是一旦出現(xiàn)投資風(fēng)險(xiǎn)，投資管理公司是要負(fù)一定責(zé)任，但最后承擔(dān)責(zé)任的還是政府職能部門(mén)，在這其中，就出現(xiàn)了項(xiàng)目投資的權(quán)責(zé)失衡，政府職能部門(mén)的股東權(quán)利喪失，但承擔(dān)了大部分責(zé)任，而投資管理公司享有股東權(quán)益，卻幾乎沒(méi)有責(zé)任。
　　
　　四、建立適合財(cái)政股權(quán)投資的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制
　　
　�。ㄒ唬�應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的財(cái)政股權(quán)投資政策，做好制度頂層設(shè)計(jì)
　　
　　針對(duì)試點(diǎn)的政策不一致、沒(méi)有統(tǒng)一的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，財(cái)政部應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的財(cái)政股權(quán)投資政策，出臺(tái)財(cái)政股權(quán)投資的資金管理及績(jī)效評(píng)價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)：
　　
　　一是在制度上明確財(cái)政股權(quán)的角色定位，同時(shí)依法明確規(guī)定財(cái)政部門(mén)、項(xiàng)目管理者、項(xiàng)目申請(qǐng)單位以及資金管理公司的責(zé)任與權(quán)力，賦予財(cái)政股權(quán)投資合法的身份。
　　
　　二是建立預(yù)防財(cái)政資金損失風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。一方面淡化財(cái)政股權(quán)比例問(wèn)題，避免股權(quán)稀釋造成的公司價(jià)值損失，強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金的安全性，具有優(yōu)先清算的權(quán)利；另一方面要突顯政府在企業(yè)重大決策過(guò)程中的指導(dǎo)作用，政府股權(quán)取得的收益，應(yīng)優(yōu)先用于彌補(bǔ)本企業(yè)管理的其他政府股權(quán)投資項(xiàng)目的虧損，其次是支付投資管理公司的委托管理費(fèi)用，若還有剩余收益則由項(xiàng)目管理者自主安排使用，為全面推廣財(cái)政股權(quán)投資模式打好制度保障。
　　
　�。ǘ�）構(gòu)建具有可操作性的股權(quán)投資評(píng)審制度
　　
　　1.財(cái)政股權(quán)投資既要符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，也要體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求
　　
　　地方財(cái)政在確定財(cái)政股權(quán)投資方向時(shí)，既要符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策又要體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求，這是獲得好績(jī)效的首要條件。從各地方政府制定的股權(quán)投資規(guī)定可以看出各地區(qū)財(cái)政股權(quán)投資的方向是一些龍頭企業(yè)，具有技術(shù)創(chuàng)新的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，節(jié)能降耗環(huán)保產(chǎn)業(yè)，以及一些高附加值產(chǎn)業(yè)。總體方向體現(xiàn)了國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策方向，但是更多的還應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的情況，體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求，比如地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，具有地方特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等等。只有因地制宜的制定符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政股權(quán)投資政策，才能更好的發(fā)揮財(cái)政資金的扶持作用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　2.在資金立項(xiàng)時(shí)，要把扶植企業(yè)發(fā)展與資助重點(diǎn)項(xiàng)目的資金分開(kāi)管理
　　
　　資金分開(kāi)管理是基于企業(yè)發(fā)展與重點(diǎn)項(xiàng)目的投資標(biāo)準(zhǔn)不同、管理方式不同，以及資金退出機(jī)制也不同，因此要將股權(quán)投資資金切塊，按照企業(yè)與項(xiàng)目的特點(diǎn)實(shí)施投資資金的分級(jí)管理。
　　
　　3. 選擇被投資企業(yè)或者項(xiàng)目的目標(biāo)要明確，標(biāo)準(zhǔn)突出可操作性、可管控性
　　
　　根據(jù)被投資企業(yè)或項(xiàng)目特點(diǎn)制定不同的遴選標(biāo)準(zhǔn)，選擇被投資企業(yè)或者項(xiàng)目的依據(jù)充分性需進(jìn)一步加強(qiáng)。企業(yè)或項(xiàng)目的投資目的、方式要與專項(xiàng)資金總體目標(biāo)相符；對(duì)于企業(yè)的投資方案和決策分析要進(jìn)一步明確、細(xì)化，突出可操作性、可管控性。
　　
　　4.根據(jù)被投資企業(yè)或項(xiàng)目的情況制定不同的投資期限
　　
　　在設(shè)計(jì)資金撤出機(jī)制時(shí)，要考慮被投資企業(yè)或項(xiàng)目的收益性和穩(wěn)定性，針對(duì)不同的項(xiàng)目制定不同的投資期限。項(xiàng)目的投資可以考慮3-5年，對(duì)成長(zhǎng)性利好的企業(yè)可以考慮5-8年的長(zhǎng)期投資。
　　
　　5.根據(jù)被投資企業(yè)或項(xiàng)目的情況制定不同的投資退出機(jī)制
　　
　　目前，各地出臺(tái)的股權(quán)投資相關(guān)政策也都制定了相應(yīng)的退出年限，但都只是規(guī)定了一般投資期限為五年，最長(zhǎng)不能超過(guò)7年的規(guī)定，并沒(méi)有按照企業(yè)和項(xiàng)目分類為短期投資和長(zhǎng)期投資，這樣不利于具體操作。因此，在資金分塊管理時(shí)，建議投資項(xiàng)目的股權(quán)資金退出方式由企業(yè)大股東優(yōu)先回購(gòu)，在投資企業(yè)的股權(quán)資金在企業(yè)成功上市后在二級(jí)市場(chǎng)上拋售股票，或者進(jìn)行股轉(zhuǎn)債操作實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的市場(chǎng)化撤出。
　　
　　6.在委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理股權(quán)時(shí)，也要形成遴選競(jìng)標(biāo)機(jī)制，以激勵(lì)相容機(jī)制保障財(cái)政資金的合理收益
　　
　　建議嚴(yán)格遵照專項(xiàng)資金投資目的、遴選程序等遴選專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，可以采用政府采購(gòu)服務(wù)中市場(chǎng)詢價(jià)競(jìng)標(biāo)的方式，形成投資代理人的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，切實(shí)保障競(jìng)爭(zhēng)勝出的投資管理公司以股東的身份履行出資人職責(zé)。同時(shí)，給予投資管理公司充分的投資權(quán)和收益權(quán)，另外，財(cái)政部門(mén)要基于對(duì)被投資企業(yè)或項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)情況的考察情況，對(duì)股權(quán)投資管理管理公司進(jìn)行績(jī)效考核，形成財(cái)政部門(mén)、政府職能部門(mén)與投資管理公司的激勵(lì)相容機(jī)制，使投資管理公司積極關(guān)心資金使用情況及使用效益，保障財(cái)政資金的合理收益。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　
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　　[3] 《北京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》（京財(cái)績(jī)效〔2013〕2772號(hào)附件）
　　
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　　[7]《湖南省財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金股權(quán)投資管理辦法》湘經(jīng)信投資〔2013〕158號(hào)

　　
　　文章作者：戚悅（中國(guó)民航科學(xué)技術(shù)研究院） 張曉艷（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）