政府引導(dǎo)基金，作為財(cái)政資金使用的新模式，具有內(nèi)容新穎、行業(yè)特點(diǎn)突出、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)。建立并完善符合其實(shí)際的績效評價(jià)指標(biāo)體系，對進(jìn)一步加強(qiáng)公共財(cái)政管理、提高財(cái)政資金的使用效益具有重要意義。本文通過對引導(dǎo)基金進(jìn)行SWOT分析，明確引導(dǎo)基金績效評價(jià)的關(guān)注重點(diǎn)，并結(jié)合現(xiàn)有財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系框架，對引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建提供思路。
　　
　　一、政府引導(dǎo)基金簡介
　　
　　（一）政府引導(dǎo)基金的定義
　　
　　政府引導(dǎo)基金（以下簡稱“引導(dǎo)基金”），是指由中央或地方政府通過財(cái)政出資，以參股、融資擔(dān)保、跟進(jìn)投資等方式，投資于風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)或新設(shè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，并按市場化模式運(yùn)作的政策性基金。引導(dǎo)基金的設(shè)立不以營利為目的，旨在發(fā)揮財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入投資領(lǐng)域，增加投資資本供給，鼓勵投資企業(yè)投資于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，或?qū)��?shí)施科技成果轉(zhuǎn)化及技術(shù)轉(zhuǎn)移的初創(chuàng)期企業(yè)進(jìn)行投資，以彌補(bǔ)一般投資企業(yè)主要投資于成長期、成熟期和重建企業(yè)的不足，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題。
　　
　　（二）國內(nèi)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程
　　
　　創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金方面，北京市政府派出機(jī)構(gòu)中關(guān)村科技園區(qū)管委會于2001年底在全國率先設(shè)立了“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金”；2005年10月《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》出臺后，各地政府紛紛設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金，較為突出的有：2006年9月，北京市海淀區(qū)政府宣布設(shè)立“海淀區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，總規(guī)模為5億元；2006年10月21日，浦東新區(qū)政府宣布設(shè)立“浦東新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，總規(guī)模為10億元；2007年7月6日，財(cái)政部、科技部正式發(fā)布《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，首個國家級創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金正式啟動；2007年，中央財(cái)政安排1億元資金，專項(xiàng)用于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。
　　
　　科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)基金方面，財(cái)政部于2011年7月發(fā)布《國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金管理暫行辦法》（財(cái)教〔2011〕289號），以加速推動科技成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，引導(dǎo)社會力量和地方政府加大科技成果轉(zhuǎn)化投入；在此背景下，作為北京市技術(shù)輸出強(qiáng)區(qū)的海淀區(qū)，開始了對促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)轉(zhuǎn)移模式的積極探索，于2012年底設(shè)立海淀區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)基金，并于2013年發(fā)布《海淀區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)基金實(shí)施細(xì)則》（海園發(fā)〔2013〕3號）。
　　
　　二、國內(nèi)政府引導(dǎo)基金的SWOT分析
　　
　　（一）Strength——優(yōu)勢：放大財(cái)政資金使用效益，緩解市場失靈
　　
　　區(qū)別于傳統(tǒng)的財(cái)政資金直接支持企業(yè)或項(xiàng)目的方式，引導(dǎo)基金通過政府信用，吸引超越自身金額多倍（一般為4倍以上）的保險(xiǎn)資金、社保資金等機(jī)構(gòu)投資者的資金以及民間資本、國外資本等社會資金聚集，為創(chuàng)業(yè)投資及科技成果轉(zhuǎn)化提供廣闊的資金來源，有效放大財(cái)政資金使用效益。同時(shí)，引導(dǎo)基金作為參股基金的有限合伙人參與投資收益的分配，并在參股基金存續(xù)期結(jié)束后退出，將收回的本金及收益重新計(jì)入引導(dǎo)基金總盤子，進(jìn)行循環(huán)投資使用，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的保值增值。
　　
　　同時(shí)，通過在投資協(xié)議中對被投資企業(yè)的類型、階段、區(qū)域等進(jìn)行限定，引導(dǎo)基金能夠引導(dǎo)參股基金向處于種子期、初創(chuàng)期的中小型企業(yè)以及實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)轉(zhuǎn)移的初創(chuàng)期企業(yè)投資，解決這類企業(yè)融資難的問題，一定程度上緩解因投資機(jī)構(gòu)偏好于投資成長期、成熟期企業(yè)所引發(fā)的投資資本配置不均衡現(xiàn)象，解決單純通過市場配置投資資本導(dǎo)致的市場失靈問題。
　　
　�。ǘ�）Weakness——劣勢：三重管理費(fèi)用，管理存在風(fēng)險(xiǎn)
　　
　　引導(dǎo)基金投資遵循“政府出資、市場運(yùn)作、非營利性、參股不控股”的原則，政府通過參股基金對企業(yè)進(jìn)行間接投資，有利于保證參股基金運(yùn)作及企業(yè)運(yùn)行的獨(dú)立性，發(fā)揮市場活力。但是正因?yàn)橐龑?dǎo)基金需要通過參股基金投資于終端企業(yè)，政府除需按照引導(dǎo)基金投資額2%的比例向引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)支付管理費(fèi)用外，引導(dǎo)基金向參股基金出資中的2%通常還會用于支付參股基金受托管理機(jī)構(gòu)管理費(fèi)。此外，為保證引導(dǎo)基金安全運(yùn)行，通常還會確定一家商業(yè)銀行作為引導(dǎo)基金的托管銀行，具體負(fù)責(zé)資金保管、撥付、結(jié)算等工作，并支付托管銀行一定的管理費(fèi)用。這樣，一支引導(dǎo)基金的投資便形成了三重管理費(fèi)用，增加了財(cái)政資金的投資成本。
　　
　　并且，由于引導(dǎo)基金通過參股基金對企業(yè)進(jìn)行投資，引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)對企業(yè)經(jīng)營狀況的掌握，主要來源于參股基金提交的年報(bào)等資料，容易形成信息不對稱，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，管理存在隱患。
　　
　　（三）Opportunity——機(jī)會：國家政策支持，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要
　　
　　近年來，為推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國中央和地方政府用于支持企業(yè)發(fā)展的資金規(guī)模越來越大，為了進(jìn)一步提高資金的使用效率，各級政府也在不斷探索政府資金支持企業(yè)方式的創(chuàng)新，而引導(dǎo)基金的設(shè)立就是政府資金使用的一種新模式。2006年2月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施〈國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）〉若干配套政策的通知》（國發(fā)〔2006〕6號），其中第三部分“金融支持”第18條明確提出：“加快發(fā)展創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資事業(yè)，制定《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》配套規(guī)章，完善創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資法律保障體系。依法對創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)進(jìn)行備案管理，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。鼓勵有關(guān)部門和地方政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金流向創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)投資處于種子期和起步期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)”，體現(xiàn)了國家宏觀政策層面對引導(dǎo)基金的支持。
　　
　　在政策支持下，通過對參股基金實(shí)施引導(dǎo)，引導(dǎo)基金能夠起到一定程度上改善和優(yōu)化社會資金配置方向、落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策的作用，引導(dǎo)資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育出一批以市場為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè)，推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。
　　
　　（四）Threat——威脅：專業(yè)人才流動、企業(yè)發(fā)展前景等不穩(wěn)定
　　
　　由于引導(dǎo)基金的運(yùn)作涉及參股基金、被投資企業(yè)等層級,加之投資的復(fù)雜性與專業(yè)性要求，引導(dǎo)基金的管理者應(yīng)在投資與管理兩方面均具有非常專業(yè)的運(yùn)作能力，而由于引導(dǎo)基金資金來源于財(cái)政資金，導(dǎo)致受托管理機(jī)構(gòu)的選擇具有局限性，專業(yè)人才十分缺乏。并且，由于投資行業(yè)的人員流動率一般高于平均水平，引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)的人員穩(wěn)定性也會對基金的管理造成一定的影響。從目前的政策規(guī)定及實(shí)際案例來看，引導(dǎo)基金與參股基金約定的存續(xù)期一般為7至10年，在這樣一個較長的周期中，受托管理機(jī)構(gòu)是否能夠有足夠穩(wěn)定的核心人員來保障基金的管理、運(yùn)作，參股基金投資的企業(yè)又是否能夠成長、盈利以保障引導(dǎo)基金順利退出，都是威脅引導(dǎo)基金運(yùn)行安全性、穩(wěn)定性的隱患。
　　
　　三、政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建
　　
　　績效評價(jià)指標(biāo)體系是績效評價(jià)的重要準(zhǔn)繩，鑒于引導(dǎo)基金績效評價(jià)具有創(chuàng)新性、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，為使評價(jià)結(jié)果盡可能做到客觀、有效，結(jié)合前文的分析結(jié)果，下面就引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行介紹。
　　
　�。ㄒ唬┗�于政府引導(dǎo)基金SWOT分析的績效評價(jià)關(guān)注重點(diǎn)
　　
　　1. 是否發(fā)揮優(yōu)勢
　　
　　基于引導(dǎo)基金“放大財(cái)政資金使用效益，緩解市場失靈”的優(yōu)勢，對其進(jìn)行績效評價(jià)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：第一，參股基金總規(guī)模達(dá)到引導(dǎo)基金投資額的倍數(shù)情況；第二，參股基金投資的企業(yè)中種子期、初創(chuàng)期企業(yè)所占的比例。
　　
　　2. 是否扭轉(zhuǎn)劣勢
　　
　　基于引導(dǎo)基金“三重管理費(fèi)用，管理存在風(fēng)險(xiǎn)”的劣勢，對其進(jìn)行績效評價(jià)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：第一，引導(dǎo)基金受托機(jī)構(gòu)、托管銀行的管理費(fèi)額度是否合理，參股基金受托管理機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)額度是否合理；第二，引導(dǎo)基金是否設(shè)置了“投資決策委員會-辦公室-名義出資代表-受托管理機(jī)構(gòu)”的管理架構(gòu)，各組織機(jī)構(gòu)分工是否明確，是否能夠保障引導(dǎo)基金的有效運(yùn)作；第三，引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)開展的投后管理，是否符合具體引導(dǎo)基金實(shí)施細(xì)則及受托管理協(xié)議的規(guī)定，其制度建設(shè)、投資決策、參股基金管理、檔案管理工作是否保質(zhì)保量完成。
　　
　　3. 是否抓住機(jī)會
　　
　　基于引導(dǎo)基金“國家政策支持，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要”的機(jī)會，對其進(jìn)行績效評價(jià)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：第一，參股基金投資的企業(yè)是否符合國家宏觀政策、具體引導(dǎo)基金實(shí)施細(xì)則、國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的要求；第二，引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)制定的一系列制度是否符合國家宏觀政策的要求。
　　
　　4. 是否防范威脅
　　
　　基于引導(dǎo)基金“專業(yè)人才流動、企業(yè)發(fā)展前景等不穩(wěn)定因素較多”的威脅，對其進(jìn)行績效評價(jià)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：第一，引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)的遴選是否合規(guī)，受托管理機(jī)構(gòu)是否具有足夠的資質(zhì)、健全的組織架構(gòu)、穩(wěn)定的專業(yè)人才以保障托管工作的順利實(shí)施；第二，引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)是否根據(jù)具體引導(dǎo)基金實(shí)施細(xì)則以及托管協(xié)議的要求開展投后管理工作，是否定期掌握被投資企業(yè)經(jīng)營狀況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、防范風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　（二）政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路
　　
　　1. 結(jié)合現(xiàn)有財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系框架，確定共性評價(jià)指標(biāo)引導(dǎo)基金績效評價(jià)的共性評價(jià)指標(biāo)，主要體現(xiàn)在績效評價(jià)指標(biāo)體系的一級、二級指標(biāo)上。引導(dǎo)基金具有大額專項(xiàng)資金的性質(zhì)，但并不包含下設(shè)子項(xiàng)目，因此在確定共性評價(jià)指標(biāo)時(shí)，可從現(xiàn)有財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系中選取《北京市市級大額專項(xiàng)資金績效評價(jià)指標(biāo)體系》、《海淀區(qū)財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系（參考樣表）》進(jìn)行對比分析，保留其中適合引導(dǎo)基金績效評價(jià)的共性指標(biāo)（詳見表1）。

    2. 結(jié)合引導(dǎo)基金實(shí)際情況，突出個性指標(biāo)
　　
　　引導(dǎo)基金績效評價(jià)的個性評價(jià)指標(biāo)，主要體現(xiàn)在績效評價(jià)指標(biāo)體系的三級、四級指標(biāo)上。
　　
　�。�1）結(jié)合引導(dǎo)基金各參與主體主要職責(zé)，細(xì)化績效評價(jià)指標(biāo)體系的三級指標(biāo)；引導(dǎo)基金的運(yùn)作涉及投資決策委員會、辦公室（引導(dǎo)基金主管單位）、受托管理機(jī)構(gòu)、托管銀行、參股基金、被投資企業(yè)等多個層級，細(xì)化引導(dǎo)基金績效評價(jià)指標(biāo)體系的三級指標(biāo)，需根據(jù)這些層級的職責(zé)內(nèi)容和重要性，有針對性地進(jìn)行設(shè)置。具體情況見表２。

　　         表2：基于引導(dǎo)基金各參與主體主要職責(zé)的三級指標(biāo)側(cè)重點(diǎn)

　�。�2）結(jié)合基于政府引導(dǎo)基金SWOT分析的績效評價(jià)關(guān)注重點(diǎn)，細(xì)化績效評價(jià)指標(biāo)體系的四級指標(biāo)
　　
　　將前文所總結(jié)的基于政府引導(dǎo)基金SWOT分析的績效評價(jià)關(guān)注重點(diǎn)與績效評價(jià)指標(biāo)體系三級指標(biāo)側(cè)重點(diǎn)加以對照，可細(xì)化出績效評價(jià)指標(biāo)體系的四級指標(biāo)側(cè)重點(diǎn)，詳見表3。

　      　表3：基于SWOT分析的績效評價(jià)關(guān)注重點(diǎn)的四級指標(biāo)對應(yīng)表

　　四、對政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)的思考
　　
　　政府引導(dǎo)基金作為財(cái)政資金使用的新模式，具有內(nèi)容新穎、行業(yè)特點(diǎn)突出、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，建立并完善符合其實(shí)際的績效評價(jià)指標(biāo)體系，對進(jìn)一步加強(qiáng)公共財(cái)政管理、提高財(cái)政資金的使用效益具有重要意義。目前政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)的探索仍主要停留在理論研究階段，績效評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)還需在個案項(xiàng)目實(shí)際評價(jià)過程中不斷實(shí)踐并加以改進(jìn)，從而繼續(xù)充實(shí)理論依據(jù)，為最終完善該類項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系提供理論與實(shí)踐的支撐。