近年來，各級財政部門根據(jù)黨中央、國務(wù)院的要求，大力推進財政資金預(yù)算績效管理工作。隨著預(yù)算績效管理工作范圍的拓展和內(nèi)容的深入，越來越多的預(yù)算部門開展了這項工作，并逐步從被動配合財政部門完成任務(wù)向主動開展轉(zhuǎn)變。預(yù)算績效管理正在成為一種新的預(yù)算管理方式，在預(yù)算部門中進行實踐，并發(fā)揮著越來越大的作用。但是，預(yù)算績效管理還是一種全新的管理理念和管理方式，預(yù)算部門在實踐的應(yīng)用中，還存在著各種各樣的問題，需要逐步探索和完善。本文從北京市社會福利事務(wù)管理中心（以下簡稱“福利中心”）的工作實踐出發(fā)，分析部門開展預(yù)算績效管理工作中存在的問題，并提出相應(yīng)的對策建議。
　　
　　一、福利中心開展預(yù)算績效管理工作情況
　　
　　福利中心是北京市財政一級預(yù)算部門。從2011年開始，福利中心根據(jù)市財政關(guān)于預(yù)算績效管理工作的總體要求，以組織開展項目支出的績效評價為起點，開展預(yù)算績效管理工作，并逐步擴大規(guī)模，深化內(nèi)容。2011年，福利中心進行績效評價項目2個，涉及財政資金885萬元，全部為市財政布置的績效評價工作任務(wù)。到2014年，福利中心進行績效評價項目6個，資金額度24468萬元，其中包括自主安排（非財政布置任務(wù)）項目4個。在績效評價項目規(guī)模逐步擴大的同時，福利中心績效管理工作的內(nèi)容也在逐步擴展、深入。一方面，福利中心加強了績效目標(biāo)管理工作，聘請中介機構(gòu)對參與績效評價項目的相關(guān)單位或部門處室相關(guān)人員進行了績效目標(biāo)編報培訓(xùn)；另一方面，福利中心逐步探索評價結(jié)果應(yīng)用的有效機制，努力形成預(yù)算績效工作的閉環(huán)管理。通過開展預(yù)算績效管理，促進了福利中心各單位項目、預(yù)算和績效管理意識的提高，以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理理念正在逐步形成。
　　
　　二、福利中心開展預(yù)算績效管理工作中存在的問題
　　
　　福利中心在預(yù)算績效管理工作方面雖然取得了一定成效，但總體上還處于起步階段，存在一些亟待解決的問題。
　　
　　（一）部門開展預(yù)算績效管理工作的基礎(chǔ)相對薄弱
　　
　　1.工作人員認(rèn)識不統(tǒng)一、知識儲備不足
　　
　　預(yù)算績效管理是對政府行為方式的重新塑造，是一項綜合性要求比較高的工作，要求參與人員對績效管理理念和方法有相對一致的認(rèn)識，同時還要熟悉預(yù)算管理、績效管理、項目管理以及具體業(yè)務(wù)的相關(guān)知識。但是，由于長期執(zhí)行“投入型”、“分配型”預(yù)算管理模式，福利中心相關(guān)工作人員“重分配、輕管理、重支出、輕績效”的思想還不同程度的存在，對以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理觀念接受的程度不一。另一方面，當(dāng)前福利中心參與預(yù)算績效管理的各級業(yè)務(wù)和財務(wù)人員對國家財經(jīng)政策法規(guī)、項目管理知識及相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識掌握程度也不均衡，總體上存在不足。認(rèn)識的偏差導(dǎo)致工作重點把握不準(zhǔn)，仍會把工作重心放在上項目、要資金方面。知識的不足影響預(yù)算績效管理工作完成的質(zhì)量，造成諸如項目績效目標(biāo)梳理不清、填報質(zhì)量不高等問題。
　　
　　2. 組織機構(gòu)不夠健全，崗位職責(zé)不清晰
　　
　　目前，由于預(yù)算績效管理工作主要由財政部門在推動，相關(guān)工作主要落實到了財務(wù)處室，工作的推進，也以各級財務(wù)人員為主。這種工作組織方式承自預(yù)算管理工作，同時也延續(xù)了預(yù)算管理中舊有的問題。預(yù)算績效管理工作是一項系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性的工作，涉及到業(yè)務(wù)、行政、人事、財務(wù)等各個處室，要求有完善的組織機構(gòu)和明確的崗位職責(zé)作為支撐。在這個體系中，除了要有能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個處室的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)外，更要明確財務(wù)處室和其他處室的職責(zé)。無論是預(yù)算編制執(zhí)行還是預(yù)算績效管理，業(yè)務(wù)處室應(yīng)處于主體地位，財務(wù)處室的工作是指導(dǎo)、匯總和監(jiān)督。而實際工作中，經(jīng)常是預(yù)算績效管理的主要責(zé)任落到了財務(wù)部門和財務(wù)人員身上，從而使預(yù)算的細(xì)致程度、前瞻性、依據(jù)充分性、預(yù)算的績效等都受到了影響。
　　
　　（二）部門開展預(yù)算績效管理工作總體思路尚未形成
　　
　　開展預(yù)算績效管理工作的目標(biāo)是要形成“講績效、重績效、用績效”的理念，增強支出責(zé)任和意識，構(gòu)建完善全面的管理體制，從而提高財政資金的管理水平和使用績效。實現(xiàn)上述目標(biāo)是一項系統(tǒng)工程，既要理順預(yù)算績效管理工作本身的程序和重點，也要做好與預(yù)算管理、部門績效管理等工作有效銜接，所以需要有明確的總體思路和工作規(guī)劃進行指導(dǎo)。目前，福利中心尚未形成明確的預(yù)算績效管理工作總體思路，尚未制定預(yù)算績效管理工作規(guī)劃。
　　
　　近年來，福利中心雖然在財政安排的任務(wù)外，完成了更多的評價項目，但預(yù)算績效管理工作作為一個整體，由于頂層設(shè)計和論證方不足，還存在著工作的目標(biāo)還不夠明確、與預(yù)算部門的實際結(jié)合不夠緊密、工作的重點不夠突出等問題。比如，當(dāng)前福利中心的預(yù)算績效管理工作仍以績效評價和績效目標(biāo)管理為主，如何通過今后一段時間的工作，形成覆蓋預(yù)算編報、執(zhí)行、監(jiān)管、結(jié)果應(yīng)用和反饋各環(huán)節(jié)的閉環(huán)體系，需要相關(guān)工作規(guī)劃的指導(dǎo)。
　　
　　（三）部門開展預(yù)算績效管理工作存在技術(shù)難點
　　
　　1. 預(yù)算績效目標(biāo)的確定績效目標(biāo)管理是預(yù)算績效管理的起點，也是結(jié)果導(dǎo)向的績效管理理念的核心體現(xiàn)。確定預(yù)算資金（部門總體或項目）的績效目標(biāo)，既要求相關(guān)工作人員具備相應(yīng)的知識和能力，也要求項目單位具備一定的基礎(chǔ)條件。目前，福利中心預(yù)算績效目標(biāo)管理的基礎(chǔ)條件有所不足，是預(yù)算績效管理工作中的難點。
　　
　　首先，各下屬單位（部門）掌握的存量資產(chǎn)影響單位年度總體績效目標(biāo)與年度預(yù)算資金的對應(yīng)關(guān)系，且影響程度難以判斷。所以，單位（部門）年度預(yù)算資金對應(yīng)的總體績效目標(biāo)難以準(zhǔn)確界定。
　　
　　其次，各項總體規(guī)劃和頂層設(shè)計方面的不足，影響績效目標(biāo)有效形成。單位總體績效目標(biāo)和項目績效目標(biāo)的制定，都應(yīng)以相關(guān)規(guī)劃和頂層設(shè)計為基礎(chǔ)，界定單位之間、年度之間、項目之間的任務(wù)分配，從而明確各單位、各項目、各時間段的績效目標(biāo)。但是，目前福利中心相關(guān)的中長期規(guī)劃和年度工作計劃不夠完備，要么是欠缺，要么是比較粗略，難以作為判斷預(yù)算績效目標(biāo)的合理性的標(biāo)準(zhǔn)。
　　
　　第三，項目邊界不清，影響績效目標(biāo)的有效確定。由于歷史原因，一些單位將日常類工作按項目進行了申報，或者是將多個項目捏合到一起進行申報。對于這類項目，多數(shù)沒有對項目內(nèi)容進行有效整合，由于項目邊界不夠清晰，難以明確項目的績效目標(biāo)。
　　
　　2. 績效評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)的制定
　　
　　評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，是福利中心預(yù)算績效管理工作另一個需要克服的技術(shù)難題。福利中心目前進行的預(yù)算績效管理工作，以項目績效評價為主。項目的指標(biāo)參照財政部門給出的體系框架，由中介機構(gòu)和項目單位共同制定。對于指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，并沒有適用的統(tǒng)一要求和標(biāo)準(zhǔn)。福利中心也尚未形成適用于本部門主要項目類型的、細(xì)化的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)。評價指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性和一致性，是影響項目績效評價結(jié)果可比性的主要因素之一，同時也影響到評價結(jié)果的有效應(yīng)用。這方面的不足會限制福利中心績效管理工作的推進和作用的發(fā)揮。
　　
　　（四）部門預(yù)算績效管理工作的效果不明顯
　　
　　當(dāng)前福利中心開展的預(yù)算績效管理工作主要是目標(biāo)管理和績效評價，由于上述限制因素的存在，相應(yīng)的工作結(jié)果的質(zhì)量還有待進一步提高，工作效果不夠明顯。一方面，福利中心預(yù)算績效目標(biāo)填報質(zhì)量不高。已經(jīng)進行績效評價的14個項目中，有11個項目出現(xiàn)了績效目標(biāo)設(shè)定方面的問題，包括：績效目標(biāo)不明確；績效指標(biāo)不夠細(xì)化、量化；項目邊界不夠清晰導(dǎo)致績效目標(biāo)與項目內(nèi)容不相符等。另一方面，由于評價結(jié)果不具可比性，福利中心尚不能對評價結(jié)果進行有效應(yīng)用。福利中心還沒有把評價結(jié)果與預(yù)算分配、評價結(jié)果與內(nèi)部績效考評體系有效結(jié)合起來，評價結(jié)果應(yīng)用的機制尚未形成。
　　
　　三、加強部門預(yù)算績效管理工作的對策建議
　　
　　雖然福利中心當(dāng)前預(yù)算績效管理取得了一定成效，但其形式上的作用要大于實質(zhì)作用，主要體現(xiàn)在預(yù)算績效管理理念和業(yè)務(wù)知識的普及和推廣方面。為進一步推進福利中心預(yù)算績效管理工作的深度和廣度，使預(yù)算績效管理在提升財政資金使用效果方面發(fā)揮實質(zhì)性作用，建議采取以下措施。
　　
　　（一）加強預(yù)算績效管理理念和業(yè)務(wù)知識普及
　　
　　預(yù)算績效管理理念和業(yè)務(wù)知識的普及和推廣，主要依靠兩方面的工作。一是專門的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。需要對相關(guān)人員進行全面系統(tǒng)的培訓(xùn)，使其明確預(yù)算績效管理理念，掌握預(yù)算績效管理工作的具體要求。二是通過增點擴面，擴大預(yù)算績效管理工作的范圍，在試點實踐中普及推廣理念和業(yè)務(wù)知識。
　　
　　（二）建立完善的預(yù)算績效管理機制
　　
　　機制建設(shè)首先要明確組織機構(gòu)和相關(guān)職責(zé)，要明確各部門和崗位在預(yù)算績效管理工作中的職責(zé)，同時強調(diào)部門間的配合。特別是明確財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門分工與合作。一方面體現(xiàn)業(yè)務(wù)部門預(yù)算主體的地位，在預(yù)算績效管理工作中，發(fā)揮主體的作用；另一方面，要強調(diào)該項工作中業(yè)務(wù)和財務(wù)部門的配合。
　　
　　其次要逐步完善流程，明確各個環(huán)節(jié)的績效管理工作內(nèi)容，以及銜接程序，使績效管理有效地融入現(xiàn)行的預(yù)算和部門績效管理工作中。第三，要明確標(biāo)準(zhǔn)要求。應(yīng)從對工作流程梳理的結(jié)果出發(fā)，根據(jù)工作需要建立健全相應(yīng)相關(guān)規(guī)章制度，明確各個環(huán)節(jié)的工作標(biāo)準(zhǔn)，從而保證績效管理工作的有效性和公平性。
　　
　　預(yù)算績效管理機制建設(shè)是一項綜合性的工作，要通過制度制定、組織建設(shè)、等多舉措共同推進，同時還要注意和現(xiàn)行預(yù)算管理機制相結(jié)合，提高工作效率。
　　
　　（三）以績效目標(biāo)管理為起點和重點，加強全過程跟蹤
　　
　　財政資金的績效最終是使用產(chǎn)生的，而不是評價產(chǎn)生的。在預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)中，財政資金使用效果的提高，最終的落腳點是資金分配和使用模式的轉(zhuǎn)變以及水平的提高。所以，預(yù)算部門作為財政資金的直接使用者，在開展預(yù)算績效管理工作過程中，應(yīng)以管理理念在資金使用過程中應(yīng)用為核心。當(dāng)前階段，福利中心應(yīng)以預(yù)算績效目標(biāo)管理為起點和重點。一方面，要擴大預(yù)算績效目標(biāo)管理的覆蓋范圍，確定績效目標(biāo)管理的重點項目類型和單位；另一方面要通過人員培訓(xùn)、集中分析討論，外部咨詢等措施，提高預(yù)算資金績效目標(biāo)的合理性和準(zhǔn)確性。在此基礎(chǔ)上，通過績效過程監(jiān)管和結(jié)果評價，進行全過程跟蹤，保障績效目標(biāo)的有效實現(xiàn)。
　　
　　（四）加強預(yù)算績效管理結(jié)果的應(yīng)用
　　
　　1. 加強預(yù)算績效管理結(jié)果的應(yīng)用，要完善預(yù)算績效結(jié)果數(shù)據(jù)管理機制。對績效目標(biāo)、評價結(jié)果等數(shù)據(jù)信息，建立有效的歸集、管理、共享、應(yīng)用機制，使績效管理數(shù)據(jù)信息有效地為各處室、各單位服務(wù)。
　　
　　2. 加強預(yù)算績效管理結(jié)果的應(yīng)用，要逐步實現(xiàn)績效管理結(jié)果與預(yù)算安排及內(nèi)部績效考核的銜接。一方面，在審核各處室及下屬單位申報的預(yù)算時，考慮預(yù)算績效目標(biāo)和上年度績效評價結(jié)果的影響，提高資金配置的合理性；另一方面，對下屬單位和人員的績效考核體系，應(yīng)納入預(yù)算績效管理工作方面的指標(biāo)，督促各單位和各級人員重視預(yù)算績效管理工作。