摘要：對科研機構財政資金投入績效進行評價能夠一定程度上改善投資水平,優(yōu)化科研資源的有效配置,提高工作效率,及時調整政策。隨著科研工作重要性的日益凸顯，對科研機構財政資金績效評價制度也應不斷完善。本文通過將科研機構與非科研機構績效評價工作性質的比較研究，以及對國外科研機構績效評價先進做法的整理與借鑒，結合我國科研機構財政績效評價工作中顯現(xiàn)的問題，綜合提出我國科研機構財政績效評價改進的建議，以提高科研機構財政績效工作的積極作用。

0  引言

科技創(chuàng)新是提髙社會生產力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐,在國家發(fā)展全局中居于核心位置。近年來有關部門在財政科技資金績效管理上做了一些積極探索,努力將績效理念和績效要求貫穿于財政資金管理的全過程，并責由財政部等機關配合完成相關績效考評制度的訂定。但由于科研工作有相當高的不確定性，這是從事科研工作的政府機構與其它單位間最大的不同，且不同之機關有其不同的研發(fā)屬性，績效考評制度無法一體通適于所有從事科技管理的機關或單位。

根據(jù)以上分析，我國科研機構財政資金投入績效評價制度及方法應該有比較的選擇，首先應明確科研機構績效評價與其他單位績效評價相比，其呈現(xiàn)的獨有特點與績效評價側重點，以更準確地評價其資金投入績效。同時更要注重對國外先進經驗的總結與學習，在更廣闊的平臺上為我國科研機構財政資金績效評價制度及方法提供新的視角與建議。

    1.科研機構與非科研機構財政資金投入績效評價比較

績效評價(Performance Evaluation)這一概念最早來自企業(yè)管理，管理學大師德魯克(Peter F. Drucker)認為，績效是企業(yè)的目的，也是企業(yè)之所以存在的理由。換言之，管理的目的在于提高組織的績效，而政府從事績效評價的目的，即在確保有限的資源得以最佳的利用。

所謂績效，通常包含效率(Efficiency)與效能(Effectiveness)兩個層次的意義，效率是以產出與投入的比率來測量。具體來說，效率與效能的根本區(qū)別在于：前者指達成目標所需的人力、費用、成本及產出，以數(shù)量化(通常是幣值)的形式作比較；而后者指目標達成的程度，即將實際成果與原訂預期效果所做的比較。一般說來，企業(yè)較易使用效率來衡量績效，如銷售量、盈余、產量、營運成本等可量化或貨幣化的指標；但政府機關或機構，尤其是科技機關的績效一般不易量化，大部分以效能來衡量。

科學研究績效是反映一個組織或個體在一定時期內的科學研究工作總體水平及其發(fā)展能力的指標,是科學研究的產出、成效與影響,可通過科學研究成果的產出、科研管理水平的高低等因素來實現(xiàn)。在科學研究績效中,“產出”帶來“成效”,而“產出”和“成效”帶來“影響”,三者可看作是交叉遞進關系�？茖W研究績效應該是被評價對象的內在科學研究潛力和外在科學研究成就的綜合體現(xiàn),不僅包括一般評價中所指的“結果、性能”的含義,還應包括整個科學研究管理工作中的“執(zhí)行、作用、過程”。^[1]

對績效評價的含義我們可以進行如下分析，從投入的成本角度來看，企業(yè)投入的成本主要是仰賴企業(yè)過去的收益、業(yè)主與投資人對企業(yè)營運能力評價后的增資；科研機構的投入成本雖以當年度項目及前年度決算為基礎，在考慮各種經濟指標因素及科技創(chuàng)新必要性等因素后，編制年度預算，決定公共政策投入成本。雖然機構績效表現(xiàn)多少會影響下年度預算，但兩者并無強烈的相關性。

就產出而言，企業(yè)的績效表現(xiàn)可以通過市場交易轉換為貨幣，不僅可作為量化比較的標準，更可將績效換算為市場價值，以判斷企業(yè)目標的達成度。反之，科研機構績效雖可通過量化方式表達，但因缺乏比較基準而無法估計真正績效的價值。由于績效評價機制無法或短期內真正評價產值或經濟、社會效益，因而無法作為科研機構下一階段施政參考，也迫使科研機構必須以「投入成本」的執(zhí)行率，作為衡量科研機構績效的標準。

    2. 國內外科研機構財政資金投入績效評價比較研究

在具體工作中，國內外均有許多科研績效評價或評價的制度，其具體評價指標及評價方法也各有不同，因此，本節(jié)主要對國外一些科研機構績效評價制度進行分析，比較與借鑒。

2.1 美國科研機構財政資金投入績效評價制度

2.1.1 考察的指標

GPRA 是美國當前科技項目及政府部門績效評價的重要指標，其最大特色是采用自我檢視的分權式評價精神，即授權行政單位自定義符合其組織任務、組織特色等方面之策略目標與評價指標，而不是以一套制式的標準全體適用。

對于具體指標的選擇，國會總審計處(General Accounting Office，GAO) 歸納出以下幾個對于績效評價指標的共通性原則：

1）必須依照單位的組織層級，分別列出相關的組織目標與所需資源，而且各層級必須列出與目標相關的績效指標；

2）績效指標必須能反映出單位達成目標的程度，特別是必須能反映出目標與績效達成水平間的差距；

3）績效指標只要能涵蓋幾個重要關鍵方面，能協(xié)助單位判斷其成就，進行決策即可。各層級可以有不同的績效指標，但到了越高的層級，則依其重要性而可以有所篩選；

4）必須能提供誘因讓單位主管同時考慮成效的質量、成本、客戶滿意度、以及利害關系人等方面；

5）必須直接與所執(zhí)行的項目相連結，如此才能使項目經理人在執(zhí)行時，隨時能注意到其績效；

6）必須搜集、正確且一致的資料，以作為提供績效相關文件的證明，并支持相關的決策。

2.1.2 評價的方法

美國對科研機構財政績效考核采用績效與成果法，美國聯(lián)邦政府所屬機構，必須定期提出三種報告：長期策略規(guī)劃(Strategic Plans)、年度績效規(guī)劃(Annual Performance Plans)、和年度績效成果報告(Annual Performance Reports)。詳細內容見下表：

表2-1.美國政府績效與成果法要求的報告內容

報告類型	重要內容	備注
長期策略規(guī)劃 (Strategic Plan)	1.每3年長期營運愿景 2.未來營運目標、達成目標的策略與方法 3.影響目標達成的關鍵因素 4.衡量績效的方法 5.未來衡量績效的規(guī)劃	1.目標須符合客觀、可量化和可衡量等條件，惟經OMB 認可，可用其他方式表示 2.行政部門須和國會、利害關系人、及可能服務對象咨商協(xié)調
年度績效規(guī)劃 (Annual Performance Plan)	1.達成長期策略規(guī)劃，所需之日常作業(yè)目標與詳細項目二、績效規(guī)劃須包涵組織內各層級之成果與成效、目標、達成目標所需資源與方法	1.GPRA 所要求的目標是以成效為主，成果為輔 2.未要求與利害關系人咨商，與年度預算一致即可
年度績效報告 (Annual Performance Report)	1.前一年度績效規(guī)劃之檢討報告 2.說明年度績效規(guī)劃中所提產出與成效目標達成情形 3.解釋未能符合原定目標的原因	1.未要求與利害關系人咨商

2.2 荷蘭科研機構財政資金投入績效評價制度

2.2.1 考察的指標

荷蘭在進行科研機構財政績效評價中綜合考慮多個體系的指標，本文進行了整理，詳見下表：

表2-2 荷蘭的大學與各研究機構體系的研究績效觀察指標

體系或機構	指標方向與內容
VSNU	1.科學的質量：論文與著作的質量、研究的原創(chuàng)性、對相關學門發(fā)展的貢獻、在國際或國家的地位，以及取得NWO基金支持的比重。 2.科學生產力：研究產出，以及研究人力與其他投入的關系。 3.相關程度：對于相關學門貢獻的顯著程度、對于相關的社會發(fā)展與技術水準的貢獻程度。 4.愿景達成情形：實際結果與愿景目標間相符情形。 5.機構長期發(fā)展：研究機構的規(guī)模、基礎設施，以及相關方向的研究競爭能力
NWO	愿景、目標、機構的定位、科學成果的質量、人力資源及財務管理、機構研究項目的銜接情形、基礎設施、過去評價結果的修正情形等方面的指標。
ECOS	教育與研究間的關連程度、組織管理情形、財務管理情形、愿景與目標達成情形。
TNO	強調研究成果的應用情形與質量，其評價結果與其策略發(fā)展方向緊密結合。包括組織、基礎建設以及研究成果的科學程度、社會影響（與市場的相關性）與作業(yè)流程的質量。
大型研究機構	評價的目標與2011年的科技預算目標結合在一起。 指標考慮： 1.科學質量：科學與技術研究的原創(chuàng)性及質量。 2.社會質量：機構愿景、研究成果的實際落實情形。 3.作業(yè)質量：作業(yè)流程的管理質量、效率。

資料來源：OECD(1997)、VSNU(2001)

2.2.1 評價的方法

雖然各個體系或機構的觀察指標有稍許的不同，但在評比的方法上則大致相同，多由各機構先行填寫相關指標，然后由專家（多包涵外部專家，甚至有來自國外的專家）給予評分。評分的等級，在VSNU是依各個方面，由專家在實地參訪后，參考指標分成五個等級主觀地評分，并注記整體相關的改進意見。

2.3 德國科研機構財政資金投入績效評價制度

德國科研機構評價的基本方法是同行專家評議這一定性評價方法。專家評價的過程一般為先閱讀定量數(shù)據(jù)為主的狀態(tài)報告,專家隨后到研究所實地考察了解情況,最后通過集體討論形成評價報告。同行評議專家?guī)缀跞�部外�?根據(jù)研究所性質與研究水平不同,外聘專家中來自國外的比例不同,馬普學會國外專家的比例最高達60%,萊布尼茨協(xié)會外國專家的比例只占30%。雖然德國研究機構都采用同行評議方法作為根本的評價方法,但是,在評價標準與相應的專家構成上存在較大差異。馬普是一個以基礎研究為主的研究機構,評價標準最根本的是研究的質量與水平,研究論文的數(shù)量與水平成為其重要的評價指標,評價專家主要為來自高校與研究機構的國際水平的科學家。弗朗霍夫學會是一個應用開發(fā)型研究機構,外爭經費的數(shù)量與構成、客戶的滿意度等成為非常重要的指標,出版物則一般不納入評價指標,專家的構成一半來自學術界,一半來自企業(yè)。赫爾姆霍茲協(xié)會屬于大科學裝置的研究機構,經費投入大,其項目規(guī)劃與管理顯得尤為重要,因而其評價委員會成員除科學家外還包括政府官員與管理專家等。^[2]

    3.國外科研機構財政資金投入績效評價總結及對我國的應用啟示

3.1 國外科研機構財政績效評價經驗總結

首先，科研機構財政績效評價要重視外部專家評價的方法。合理確定外聘專家的數(shù)量及專業(yè)構成，充分利用外聘專家獨有的專業(yè)基礎與考察視角，可以很大程度上避免自評的主觀問題，還可以關注到比文獻計量法更廣闊的經濟社會層面。重視外部專家評價法意味著科研機構績效評價有趨于專業(yè)化的現(xiàn)象。

第二，對于績效評價的類型，應側重事前、事中與事后評價結合的全流程評價方法。事前、事中與事后評價三者實行的時間不同，所采取的評價方法有所差別，所評價的內容也各有側重，能夠很好地對績效評價全流程進行控制，且得出更完整、準確的績效評價結果。

第三，科研機構財政績效評價考察指標要全面，要形成定量與定性相結合的評價體系，全方位評價其財政資金投入績效。定性評價應重視外部專家評價法的運用，同時也不能忽視定量指標分析的重要性，如通過文獻計量學方法,根據(jù)期刊數(shù)據(jù)庫的信息,統(tǒng)計各研究所發(fā)表論文的情況,分析論文的數(shù)量、質量、影響力等方面的特點。

3.2我國科研績效評價存在的問題與改進思考

3.2.1 我國科研績效評價存在的問題

第一，過度重視績效指標的量化結果,忽視其質量要求。

我國科研機構績效評價一直存在過度重視評價結果量化的傾向,論文和著作的數(shù)量及科技經費的多少被當作衡量科研人員科研能力和水平的標準、職稱評定的硬件、年度考核乃至崗位競聘的重要條件,細分級別、規(guī)定研究時限,這種做法貌似科學,實則與科學研究的精神相悖。

第二，評價結果的激勵作用欠佳。

進行科研院所績效評價最直接的作用應該是對被考評主體形成一定的激勵和約束作用,但是,現(xiàn)行評價體系的激勵作用卻收效甚微，與科研機構績效評價相配套的薪酬體系的不完善也降低了科研績效評價激勵作用的效果。

3.2.2 對我國科研績效評價的建議與思考

第一，定量指標與定性指標相結合，建立客觀的績效評價體系。

對于科研機構財政資金績效評價，評價指標體系要盡可能量化,以避免評價工作的主觀隨意性。同時需要用定性的思維來考慮其前因后果, 定性方法強調的是基于理解的“直接認識”,評價者依據(jù)個體的經驗與學識水平對評價對象的學術價值、水平給出直接的判斷，拓寬的績效評價的思考范圍，同時提高績效評價工作的效率。根據(jù)定量指標與定性指標性質的不同而賦予不同的權重，以保證評價結果的合理、準確。下表是對定性指標與定量指標相結合的評價體系的初步構想：

表3-1 科研機構績效考核定性指標與定量指標相結合初步構想

第一層 績效考評目的	第二層 績效考評指標的	第三層 績效指標構面	第四層 績效考評準則
提升研發(fā)績效 激發(fā)研發(fā)潛能 厚植永續(xù)發(fā)展	量化(重點) 指標	學術成就	期刊論文 研討會
		技術產出	專利申請 專利獲得 證照 許可證
		知識服務	研究報告 研討會 展示會
		技術擴散與 服務	專利權賣出 專利權使用 技術被購買 技術服務收入 技術產品收入
	質化(特殊) 指標	共同指標 目標達成度 技術創(chuàng)新 經濟效益 社會影響 其它效益

第二，事前、事中、事后兼顧，選擇全面的績效評價方法。

考慮科研機構的特點，針對其進行財政資金績效評價不能單純考察其結果，要同時考慮對科研過程的評價，因此對評價方法的選擇，要兼顧事前、事中與事后評價，分階段、有側重。做到目標評價與過程評價統(tǒng)一。

第三，與績效評價指標相結合，完善科研機構激勵政策。

績效評價之所以能產生積極作用，主要在于二個因素，一是績效評價標準， 另一個是激勵手段的利用。前者的選擇明確了被考察者所應努力的方向或標的，而后者的提供賦予了被考察者努力的動機或力量。因此，要建立與績效評價體系相配套的激勵措施，輔助績效評價的積極效果，同時提高科研機構的研發(fā)動力。

    4 結束語

通過科研機構與非科研機構財政自己投入績效考核特點的比較研究，了解到科研機構財政績效考核工作的特殊性。此外，通過對美國、荷蘭、德國科研機構財政績效考核現(xiàn)金經驗做法的整理與總結，結合我國科研機構財政績效工作現(xiàn)狀，建議在現(xiàn)有績效評價制度基礎之上，應加強定量指標與定性指標的結合，重視績效評價工作事前、事中與事后的全過程實施，形成全面、系統(tǒng)、準確的科研機構財政資金投入績效評價體系。最后，結合績效評價指標建一套完善的科研機構激勵政策，以提高科研機構及人員的研究動力。

參考文獻

[1] 劉瑜晶. 科研院所績效評價問題研究[M]. 黑龍江： 東北林業(yè)大學，2010

[2] 王晉萍,甘霖,楊立英. 國內外科研績效評價方法比較[J]. 科學學研究,2006,12(24):505-507

[3] 姜彤彤. 科研機構績效評價模型及應用研究——基于平衡計分卡和熵權理論[J]. 行政事業(yè)資產與財務,2013,1:29-32