摘要：從管理學(xué)范疇看，績效界定為業(yè)績和成效，是組織期望的結(jié)果，也是組織為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而展現(xiàn)在不同層面上的有效輸出(成果)。而績效管理則是各級(jí)管理者為了達(dá)到組織目標(biāo)共同參與的績效計(jì)劃制定、績效輔導(dǎo)溝通、績效考核評(píng)價(jià)、績效結(jié)果應(yīng)用、績效目標(biāo)提升的持續(xù)循環(huán)過程。伴隨社會(huì)民主化進(jìn)程的加快，政府作為社會(huì)公共組織其管理績效越來越受到公眾的關(guān)注，為此借助預(yù)算績效管理理念編制出有效的預(yù)算，在強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率的同時(shí)，更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，達(dá)到既有引導(dǎo)激勵(lì)作用，又不會(huì)約束到部門的正常運(yùn)作績效管理目標(biāo)是非常重要的。

一、問題的提出：我國預(yù)算績效化改革引發(fā)的現(xiàn)實(shí)思考

2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”的設(shè)想，這是中央政府第一次將“預(yù)算績效評(píng)價(jià)”改革列入官方文件之中，從此揭開預(yù)算績效化改革的大幕。

1. 預(yù)算績效化改革的國家層面闡述

我國黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績效管理工作，多次強(qiáng)調(diào)要深化預(yù)算制度改革，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，提高預(yù)算資金的使用效益和政府工作效率。黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”。 2011年3月，國務(wù)院成立政府績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議，指導(dǎo)和推動(dòng)政府績效管理工作。成為推進(jìn)該項(xiàng)工作的里程碑。主要表現(xiàn)在國務(wù)院建立政府績效管理部際聯(lián)席會(huì)議制度，選擇預(yù)算績效管理作為改革試點(diǎn)。黨的十七屆二中、五中全會(huì)提出“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”，“完善政府績效評(píng)估制度”�！妒�二五規(guī)劃綱要》：推行政府績效管理和行政問責(zé)制度， “建立科學(xué)合理的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制，實(shí)行內(nèi)部考核與公眾評(píng)議、專家評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法，發(fā)揮績效評(píng)估對推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的導(dǎo)向和激勵(lì)作用�！�提高政府執(zhí)行力和公信力”。尤其在十八大報(bào)告中再一次明確提出：…創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理。近年來，各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算單位按照黨中央、國務(wù)院的要求和財(cái)政部的部署，積極研究探索預(yù)算績效管理工作，開展預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，取得了一定成效。但從總體上看，我國的預(yù)算績效管理工作仍處于起步階段，思想認(rèn)識(shí)還不夠統(tǒng)一，制度建設(shè)相對滯后，試點(diǎn)范圍較小，地區(qū)發(fā)展不平衡，與黨中央、國務(wù)院對加強(qiáng)預(yù)算績效管理的要求還有一定的差距。推進(jìn)預(yù)算績效管理，已成為當(dāng)前和今后財(cái)政預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容。

2. 預(yù)算績效化改革的財(cái)政認(rèn)識(shí)和行動(dòng)

我國財(cái)政部對預(yù)算績效化改革工作的推進(jìn)可歸納為以下幾個(gè)階段：

（1）試點(diǎn)期的啟動(dòng)階段。財(cái)政部主要通過制度建設(shè)帶動(dòng)中央部委推進(jìn)該項(xiàng)工作。具體始于2002年，從項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)入手，頒布的文件包括：《關(guān)于開展中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》（財(cái)建[2004]729號(hào)）、《中央級(jí)科教文部門項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)管理辦法》、《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績效考評(píng)管理辦法（試行）》、《中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理辦法》、《財(cái)政扶貧資金績效考評(píng)試行辦法》、《中央企業(yè)綜合績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》及細(xì)則《中央部門預(yù)算支出績效考評(píng)管理辦法（試行）》。2003年度，財(cái)政部教科文司對中央教科文部門7個(gè)項(xiàng)目資金進(jìn)行試點(diǎn)，制定了《中央級(jí)教科文 部門項(xiàng)目績效考評(píng)管理試行辦法》 2005年5月，財(cái)政部預(yù)算司印發(fā)了《中央部門預(yù)算支出績效考評(píng)管理辦法(試行)》的通知 ，2006年8月，財(cái)政部財(cái)預(yù)〔2006〕406號(hào)《關(guān)于完善和推進(jìn)地方部門預(yù)算改革的意見》，提出探索建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，要把績效管理理念與方法引入財(cái)政支出管理。并于2009年6月22日發(fā)布《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2009]76號(hào)），初步建立起財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的管理框架，標(biāo)志著財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的全面正式啟動(dòng)。

（2）里程碑式推進(jìn)階段。2011年為配合中央層面推進(jìn)，財(cái)政部于2011年4月2日，發(fā)布《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》2011版（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)），2011年7月5日，發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)[2011]416號(hào)）。這意味著財(cái)政職能部門將財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)置于預(yù)算績效管理的核心，對績效評(píng)價(jià)的重視達(dá)到前所未有的高度。也為2012年推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理改革奠定良好的制度基礎(chǔ)。

（3）全面啟動(dòng)推進(jìn)階段。2012年9月21日，財(cái)政部在地方試點(diǎn)（如河北省、四川�。┑幕�礎(chǔ)上，發(fā)布了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》，提出構(gòu)建“覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程”的預(yù)算管理模式。具體內(nèi)容概括為“五有”：預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用。近兩年來，按照財(cái)政部的統(tǒng)一要求，各級(jí)財(cái)政、財(cái)務(wù)部門不斷深化預(yù)算管理改革，加強(qiáng)預(yù)算績效制度建設(shè)，積極開展預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)，探索評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。截至目前，全國36個(gè)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）財(cái)政部門中已有14個(gè)地區(qū)成立了單獨(dú)的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，未單獨(dú)設(shè)立預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)的地區(qū)也主要由預(yù)算處等履行績效管理職能。部分地區(qū)還在市、縣財(cái)政部門設(shè)立了績效管理機(jī)構(gòu)。制度的建立和機(jī)構(gòu)的建設(shè)為預(yù)算績效管理提供了制度和組織保障。

在我國從中央政府及政府職能部門兩個(gè)層面加快推進(jìn)預(yù)算績效化改革的過程中，取得了可喜的成績，但仍然存在一些根本性問題困擾著我國該項(xiàng)改革的進(jìn)一步深化，一是理論層面：亟待立足我國的實(shí)際，明確給出改革的理論依據(jù)；二是從技術(shù)層面：找出解決改革中涌現(xiàn)的新問題的技術(shù)路徑，明確完善預(yù)算報(bào)告體系在預(yù)算績效化改革中的特殊意義。

二、理論的梳理：預(yù)算績效管理的理論淵源及實(shí)現(xiàn)的技術(shù)要素

（一）預(yù)算績效管理的理論淵源

1. 公共選擇理論成為預(yù)算績效管理生成的理論基石。

作為當(dāng)代公共財(cái)政的理論基礎(chǔ)，公共選擇理論認(rèn)為公共財(cái)政模式的本質(zhì)內(nèi)涵是建立公共選擇機(jī)制，由公共選擇機(jī)制形成公共意志，再由政府代理執(zhí)行。政府的財(cái) 政收支行為必須體現(xiàn)公共意志的要求，反映公共利益。 在這樣的理念之下，政府必須設(shè)法找到符合公眾選擇目標(biāo)取向的，提高公共資金有效性的途徑。對政府公共支出實(shí)行績效管理是民眾的選擇，也是政府的選擇，是公共選擇在財(cái)政支出領(lǐng)域的必然結(jié)果，由此預(yù)算績效管理作為政府績效管理的重要一環(huán)被廣泛接受。

2. 委托代理理論成為推進(jìn)預(yù)算績效管理的重要媒介

 委托代理是契約理論的重要發(fā)展。由于信息不對稱和利益的非一致性，在公共資金分配使用的過程中，公眾、公共 資金的管理者(財(cái)政部門)和公共資金的使用者(用款單位)屬于三方博弈，形 成了雙重委托代理關(guān)系。 因此，一方面，政府作為代理人有義務(wù)向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，同時(shí)，政府作為委托人，有責(zé)任監(jiān)督公共資源的使用部門是否履行了受托責(zé)任，是否提供了令公眾滿意的公共服務(wù)。這其中最為關(guān)鍵的因素便是為博弈三方提供科學(xué)、客觀、準(zhǔn)確的且可共享的信息資源。為此在預(yù)算績效管理理念下，借助績效預(yù)算體系客觀反映共資源的使用部門履行受托責(zé)任及其效果，并以此約束博弈三方共同為提升公共資源使用效果不斷努力是非常重要的。

3. 新公共管理理論成為踐行預(yù)算績效管理的重要指導(dǎo)

上世紀(jì)80年代，新公共管理理論興盛于英、美等西方國家，作為一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)�？涨暗男姓�改革的主導(dǎo)思想之一。 新公共管理理論核心是政府再造。該理論強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)從劃槳者轉(zhuǎn)換到掌舵者，應(yīng)從服務(wù)者轉(zhuǎn)換到授權(quán)者，從關(guān)注投入轉(zhuǎn)換到關(guān)注效果，從集權(quán)轉(zhuǎn)換到分權(quán)。新公共管理理論認(rèn)為政府活動(dòng)主要是為了向公眾提供公共服務(wù)，管理公共事務(wù)，因此政府與公眾的關(guān)系是公共服務(wù)提供者。一方面，政府在分配使用公共資金時(shí)，首先是根據(jù) 公眾對政府公共服務(wù)的需求，確定政府提供公共產(chǎn)品的目標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)編制支出預(yù)算。 另一方面，公共管理主張采取產(chǎn)出預(yù)算模式，強(qiáng)調(diào)投入產(chǎn)出原理，按部門的 產(chǎn)出來配置財(cái)政資源。因此，財(cái)政支出活動(dòng)要以公 眾為中心，以滿足公眾的需求為己任，積極回應(yīng)公眾對公共服務(wù)的要求，提高公眾對財(cái)政支出的滿意度。而績效預(yù)算評(píng)價(jià)為此 提供了一個(gè)行之有效的手段。

（二）預(yù)算績效管理實(shí)踐的技術(shù)要素

預(yù)算績效管理是一個(gè)由績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。推進(jìn)預(yù)算績效管理，要將績效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制。為此按照黨中央、國務(wù)院給出加強(qiáng)政府績效和預(yù)算績效管理的總體要求，強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任和效率，統(tǒng)籌規(guī)劃、分級(jí)管理、因地制宜、重點(diǎn)突破，逐步建立以績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評(píng)價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理體系。這其中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)便是

績效預(yù)算評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建及評(píng)價(jià)方法的選擇如何與預(yù)算編審、預(yù)算控制及產(chǎn)出效果相匹配。

1．預(yù)算績效管理應(yīng)遵循的內(nèi)在原則

推進(jìn)預(yù)算績效管理的核心在于提升預(yù)算管理水平、增強(qiáng)單位支出責(zé)任、提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本。為此必須遵循以下原則：

（1）問需于民，分層供給。當(dāng)代政府的職能可以概括為公共品供給。提供公共品、滿足社會(huì)公共需要是政府的天職。通過樹立服務(wù)型政府意識(shí)，本著以人為本的基本理念和要求，問需于民，才有可能最大程度地滿足不同層次的公共需要。這就要求在明確公共需要層次性的基礎(chǔ)上，明確各級(jí)政府供給的主次順序與模式，且以基本公共服務(wù)均等化為產(chǎn)出目標(biāo)，作出科學(xué)的預(yù)算決策確保社會(huì)公共需要在不同級(jí)次的政府及部門的具體供給責(zé)任的充分實(shí)現(xiàn)。

（2）用財(cái)于民，節(jié)約高效。在國家立法機(jī)構(gòu)對政府科學(xué)決策做出的預(yù)算申請給予審查和批準(zhǔn)后，便進(jìn)入到預(yù)算支出執(zhí)行過程，即用財(cái)于民。這期間公共資金進(jìn)入政府“黑箱”，開始了投入-公共活動(dòng)-產(chǎn)出的循環(huán)過程。這一過程是政府績效合法性的根源，也是政府與公民委托代理關(guān)系的起點(diǎn)。因?yàn)橹挥袑⒐�共資源節(jié)約高效的加以投放使用才能最大化的滿足公眾利益訴求，確保博弈三方達(dá)成均衡。這其中必須借助有效的技術(shù)手段給出合理、合規(guī)的判斷。由此預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)便成為全過程預(yù)算績效管理的核心。

   （3）告之于民，有效監(jiān)督。結(jié)合委托代理理論，政府預(yù)算支出安排是以公眾在讓渡權(quán)利組成國家時(shí)，保留了生命、自由、財(cái)產(chǎn)、平等和批評(píng)政府的權(quán)利的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。為此公眾便應(yīng)擁有知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。其中如何將政府預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果傳遞給公眾至關(guān)重要。只有向公眾報(bào)告預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果，將政府所做之事以及做事的績效向公民及權(quán)力機(jī)構(gòu)報(bào)告，才意味著公民對政府監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，并解除受托責(zé)任。具體過程可描述為：鑒于社會(huì)公共需要是財(cái)政活動(dòng)的前提，自然是預(yù)算績效產(chǎn)生的前提。公民對政府的授權(quán)使得二者之間委托-代理關(guān)系成立，政府受托責(zé)任隨之產(chǎn)生；取財(cái)使公共需要轉(zhuǎn)化為有效公共需求，用財(cái)?shù)慕Y(jié)果使公共品供給和消費(fèi)成為現(xiàn)實(shí)，預(yù)算績效隨之產(chǎn)生；最后向公民等外部利益相關(guān)者報(bào)告績效使政府解除受托責(zé)任，從而換取公民的信任和支持，政府得以實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)存在和發(fā)展，由此全過程預(yù)算績效管理得以實(shí)踐。

2．預(yù)算績效管理應(yīng)包括的基本內(nèi)容

預(yù)算績效管理是一個(gè)由績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。推進(jìn)預(yù)算績效管理，要將績效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制。其應(yīng)包括的基本內(nèi)容如下：

（1）績效目標(biāo)管理。一是績效目標(biāo)設(shè)定�？冃�目標(biāo)是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，是整個(gè)預(yù)算績效管理系統(tǒng)的前提，包括績效內(nèi)容、績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算單位在編制下一年度預(yù)算時(shí)，要根據(jù)國務(wù)院編制預(yù)算的總體要求和財(cái)政部門的具體部署、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)、合理地測算資金需求，編制預(yù)算績效計(jì)劃，報(bào)送績效目標(biāo)。報(bào)送的績效目標(biāo)應(yīng)與部門目標(biāo)高度相關(guān)，并且是具體的、可衡量的、一定時(shí)期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)的。預(yù)算績效計(jì)劃要詳細(xì)說明為達(dá)到績效目標(biāo)擬采取的工作程序、方式方法、資金需求、信息資源等，并有明確的職責(zé)和分工；二是績效目標(biāo)審核。財(cái)政部門要依據(jù)國家相關(guān)政策、財(cái)政支出方向和重點(diǎn)、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等對單位提出的績效目標(biāo)進(jìn)行審核，包括績效目標(biāo)與部門職能的相關(guān)性、績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所采取措施的可行性、績效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所需資金的合理性等�？冃�目標(biāo)不符合要求的，財(cái)政部門應(yīng)要求報(bào)送單位調(diào)整、修改；審核合格的，進(jìn)入下一步預(yù)算編審流程。三是績效目標(biāo)批復(fù)。財(cái)政預(yù)算經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)后，財(cái)政部門應(yīng)在單位預(yù)算批復(fù)中同時(shí)批復(fù)績效目標(biāo)。批復(fù)的績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)清晰、可量化，以便在預(yù)算執(zhí)行過程中進(jìn)行監(jiān)控和預(yù)算完成后實(shí)施績效評(píng)價(jià)時(shí)對照比較。

（2）績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理。 預(yù)算績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理是預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)。各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算單位要建立績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控機(jī)制，定期采集績效運(yùn)行信息并匯總分析，對績效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚(yáng)長，促進(jìn)績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。跟蹤監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)績效運(yùn)行目標(biāo)與預(yù)期績效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，要及時(shí)采取措施予以糾正。

（3）績效評(píng)價(jià)實(shí)施管理。  預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)是預(yù)算績效管理的核心。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，要及時(shí)對預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)產(chǎn)出和結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。實(shí)施績效評(píng)價(jià)要編制績效評(píng)價(jià)方案，擬定評(píng)價(jià)計(jì)劃，選擇評(píng)價(jià)工具，確定評(píng)價(jià)方法，設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。預(yù)算具體執(zhí)行單位要對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，提交預(yù)算績效報(bào)告，要將實(shí)際取得的績效與績效目標(biāo)進(jìn)行對比，如未實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，須說明理由。組織開展預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)工作的單位要提交績效評(píng)價(jià)報(bào)告，認(rèn)真分析研究評(píng)價(jià)結(jié)果所反映的問題，努力查找資金使用和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，制定改進(jìn)和提高工作的措施。財(cái)政部門對預(yù)算單位的績效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，并對其報(bào)送的績效評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行審核，提出進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算支出績效的意見和建議。

（4）績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理。建立財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用制度，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給預(yù)算具體執(zhí)行單位，要求其根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果，完善管理制度，改進(jìn)管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強(qiáng)支出責(zé)任；將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，優(yōu)化資源配置；將績效評(píng)價(jià)結(jié)果向同級(jí)人民政府報(bào)告，為政府決策提供參考，并作為實(shí)施行政問責(zé)的重要依據(jù)。逐步提高績效評(píng)價(jià)結(jié)果的透明度，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果，尤其是一些社會(huì)關(guān)注度高、影響力大的民生項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目支出績效情況，依法向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

三、實(shí)踐的路徑：績效預(yù)算評(píng)價(jià)體系及信息披露機(jī)制

從管理決策，執(zhí)行，控制的過程來看，預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)應(yīng)定義為是運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績效評(píng)價(jià)方法，對照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照績效的內(nèi)在原則，對預(yù)算支出行為過程及其效果(包括經(jīng)濟(jì)績效、政治績效和社會(huì)績效) 進(jìn)行的科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判。其目的在于提高政府支出的管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平，從而建立科學(xué)、規(guī)范、高效的財(cái)政資金分配和管理運(yùn)行體系即績效預(yù)算體系�？梢娍茖W(xué)的預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)成了績效預(yù)算的核心內(nèi)容。而作為預(yù)算方法創(chuàng)新的績效預(yù)算，是將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，把預(yù)算資源的分配與政府部門等資金使用單位的績效聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)結(jié)果、責(zé)任和效率，進(jìn)而提高公共資源使用的有效性。

1. 全過程預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系建設(shè)：基于公共品生命周期模型

公共品生命周期模型是將公共品供給劃分為三個(gè)階段，即公共品的供給、實(shí)現(xiàn)和消費(fèi)，與其對應(yīng)形成預(yù)算決策績效、預(yù)算執(zhí)行績效和預(yù)算結(jié)果績效。具體描述為：階段I  公共品供給準(zhǔn)備。該階段重點(diǎn)在于確立預(yù)算決策績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；階段II：公共品供給實(shí)現(xiàn)，該階段應(yīng)重點(diǎn)在于確立預(yù)算投入產(chǎn)出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；階段III：公共品消費(fèi)及效果。該階段重點(diǎn)在于給出真實(shí)反映“3E”指標(biāo)的綜合績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。具體內(nèi)容見圖1.

圖1

在上述評(píng)價(jià)模型中預(yù)算支出的績效評(píng)價(jià)是其中的核心環(huán)節(jié)，其評(píng)價(jià)的重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)+效率+效果，即“三E”評(píng)價(jià)指標(biāo)的實(shí)質(zhì)如何判斷。通常的理解是：經(jīng)濟(jì)性是對政府及職能部門活動(dòng)是否節(jié)約給出具體指標(biāo)分析；效率性則要說明政府及其職能部門“做事”是否正確；最后有效性是要判斷政府及職能部門是否做了“正確的事”。其中應(yīng)以效果評(píng)價(jià)為主，效率評(píng)價(jià)為輔。

當(dāng)然，在確立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，還需圍繞預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)這一核心環(huán)節(jié)，進(jìn)一步優(yōu)化績效評(píng)價(jià)主體作用的著力點(diǎn)。即在突出財(cái)政部門、預(yù)算部門績效評(píng)價(jià)主體功能的同時(shí)，充分發(fā)揮第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性作用。結(jié)合第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)服務(wù)對象廣泛、參與評(píng)估業(yè)務(wù)多元化的特點(diǎn)，鼓勵(lì)其積極探索并創(chuàng)新評(píng)價(jià)方式，有機(jī)的將其開展的自我評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)相結(jié)合，并在總結(jié)各類評(píng)估業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，形成具有指導(dǎo)意義的涵蓋各類各項(xiàng)支出，服務(wù)目標(biāo)內(nèi)容，突出績效特色，更加細(xì)化、量化的分類、分項(xiàng)績效指標(biāo)體系，進(jìn)而拓寬其業(yè)務(wù)服務(wù)的深度和提升業(yè)務(wù)服務(wù)質(zhì)量。最終營造出一個(gè)“專家敢說、中介真評(píng)”的績效評(píng)價(jià)氛圍。

2.全過程預(yù)算績效管理對政府預(yù)算信息披露的總體要求

加快預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)的研發(fā)，建立預(yù)算績效管理信息數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，強(qiáng)化對現(xiàn)有預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)的整合，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效信息資源的共享，增強(qiáng)績效信息數(shù)據(jù)對比分析能力，這些是預(yù)算績效管理信息應(yīng)用的終極要求。該項(xiàng)工作的推進(jìn)需以良好的政府預(yù)算績效信息披露機(jī)制為基礎(chǔ)。

（1）微觀層面需由第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提供部門預(yù)算績效報(bào)告

為跟蹤部門年度預(yù)算計(jì)劃的進(jìn)展情況，一般要求部門管理者定期或者不定期提交績效報(bào)告，通過績效指標(biāo)詳細(xì)描述績效績效目標(biāo)的完成程度。如在預(yù)算年度結(jié)束后提交年度績效報(bào)告，或類似于上市公司的部門財(cái)務(wù)報(bào)告。雖然績效報(bào)告一般會(huì)對年度績效計(jì)劃和實(shí)際完成績效進(jìn)行比較，并對部門績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況做出判斷，但是，由于績效報(bào)告由部門自己提供，很難保證評(píng)價(jià)結(jié)果的合法性、真實(shí)和準(zhǔn)確性，為此需由獨(dú)立于部門的外部評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)并提供具有客觀公正性的績效報(bào)告。這樣才會(huì)為績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算分配之間建立起非常直接的聯(lián)系奠定基礎(chǔ)，使績效評(píng)價(jià)的好壞直接影響到財(cái)政撥款的額度成為可能，最終形成績效評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合的預(yù)算管理機(jī)制。

（2）宏觀管理層面需由政府給出綜合性預(yù)算報(bào)告體系

結(jié)合委托代理理論要求，政府承接了受托責(zé)任，就應(yīng)將其行動(dòng)力及其效果采取恰當(dāng)?shù)姆绞脚�露出去，以回�?yīng)社會(huì)關(guān)切，接受社會(huì)監(jiān)督。為此構(gòu)建政府綜合性預(yù)算報(bào)告體系是最佳選擇。該體系應(yīng)由政府預(yù)算報(bào)告、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告及政府績效報(bào)告三部分組成。其中，政府預(yù)算報(bào)告主要披露公共資源的政府支配額度及結(jié)構(gòu)信息。政府財(cái)務(wù)報(bào)告則是為信息需求者編制以財(cái)務(wù)信息為主要內(nèi)容、以財(cái)務(wù)報(bào)表為主要形式、全面系統(tǒng)地反映政府財(cái)務(wù)受托責(zé)任的綜合報(bào)告。 在上述報(bào)告基礎(chǔ)上生成的政府預(yù)算績效報(bào)告所要披露的內(nèi)容主要應(yīng)有三個(gè)層次：一是預(yù)算績效管理制度體系；二是預(yù)算資金的產(chǎn)出，比如教育支出究竟培養(yǎng)了多少學(xué)生，再如社會(huì)保障補(bǔ)助支出究竟補(bǔ)助了多少人；三是預(yù)算資金使用的社會(huì)效益。這是指預(yù)算資金產(chǎn)出的結(jié)果，比如教育支出對文盲率降低的貢獻(xiàn)、對就業(yè)增長的拉動(dòng)。從技術(shù)角度看，反映預(yù)算資金產(chǎn)出的指標(biāo)較易選取，反映預(yù)算資金社會(huì)效益的指標(biāo)則很難選取。因此，報(bào)告政府預(yù)算績效時(shí)，后一類指標(biāo)選取應(yīng)擇其重點(diǎn)，應(yīng)圍繞幾個(gè)反映全面且易計(jì)量的指標(biāo)來展開說明。進(jìn)一步說，預(yù)算績效報(bào)告不是預(yù)算績效評(píng)價(jià)書，核心是說明預(yù)算資金使用結(jié)果，所以，無論報(bào)告是要披露預(yù)算資金的產(chǎn)出，還是預(yù)算資金使用的社會(huì)效益，都不能陷入追求指標(biāo)數(shù)量的誤區(qū)，采用少數(shù)幾個(gè)可反映總體狀況的指標(biāo)說明問題就行，否則，不僅報(bào)告不易編制，公眾也不易看懂。

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作者簡介：  姜竹（1965--），女，北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)與管理。