摘 要：隨著重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)工作的逐漸成熟并取得一定成效，各部門逐漸關(guān)注部門整體預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)，積極探索并開展試點(diǎn)工作。本文結(jié)合我公司所開展不同領(lǐng)域的部門整體支出績效評(píng)價(jià)工作經(jīng)驗(yàn)，分析部門整體支出績效評(píng)價(jià)特點(diǎn)，將工作過程中的重點(diǎn)與難點(diǎn)進(jìn)行梳理，進(jìn)而提出部門整體支出績效評(píng)價(jià)思路，并對(duì)后期工作開展提出合理化建議。為日后部門整體支出績效評(píng)價(jià)工作的全面鋪開與順利進(jìn)行提供實(shí)操建議。
　　
　　關(guān)鍵詞：部門整體預(yù)算支出；績效評(píng)價(jià)
　　
　　財(cái)政資金預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)包括基本支出績效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)和部門整體支出績效評(píng)價(jià)。其中項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)是近年來各部門工作的重點(diǎn)，已形成了較完善的評(píng)價(jià)流程及全面的共性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。與此同時(shí)，部門整體支出績效評(píng)價(jià)逐漸成為相關(guān)部門的關(guān)注重點(diǎn)，為進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平，加大預(yù)算績效管理力度，近兩年中央及各地方財(cái)政部門先后在預(yù)算績效管理中開展了部門整體支出績效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)工作。作為試點(diǎn)工作的主要參與者，我公司不斷探索部門整體支出績效評(píng)價(jià)思路、程序和方法。
　　
　　一、部門整體預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)簡(jiǎn)介
　　
　　財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）指出，“部門預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)包括基本支出績效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)和部門整體支出績效評(píng)價(jià)”，并在財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)文件中給出了部門整體支出績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架�！侗本┦惺屑�(jí)預(yù)算部門整體支出績效評(píng)價(jià)操作細(xì)則》對(duì)部門整體支出績效評(píng)價(jià)的定義為：“市財(cái)政局根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)市級(jí)預(yù)算部門整體支出的績效目標(biāo)完成情況、產(chǎn)出與效果、預(yù)算管理水平進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)�！鳖A(yù)算支出績效評(píng)價(jià)的目的是“加強(qiáng)財(cái)政支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，合理配置資源，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范預(yù)算資金分配，提高財(cái)政資金的使用效益，體現(xiàn)政府公共服務(wù)目標(biāo)”。
　　
　　根據(jù)對(duì)以上定義的理解，部門整體支出績效評(píng)價(jià)是對(duì)部門整體支出進(jìn)行覆蓋面更廣、評(píng)價(jià)層次更深的績效評(píng)價(jià)，其內(nèi)容除項(xiàng)目支出情況外，還涉及單位的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)支出等所產(chǎn)生的績效，是根據(jù)政府部門職能確定一定時(shí)期內(nèi)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用財(cái)政資金所要達(dá)到的成果目標(biāo)的基礎(chǔ)上，制定恰當(dāng)、詳細(xì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，以評(píng)估各機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)展情況和目標(biāo)完成情況，能客觀真實(shí)地反映被評(píng)價(jià)單位工作任務(wù)的完成情況和效益情況，提高財(cái)政資金使用效益。通過部門整體支出績效評(píng)價(jià)的開展，有助于真正形成財(cái)政資金“花錢必問效、無效必問責(zé)”的長效機(jī)制。
　　
　　近年來，各地不同領(lǐng)域紛紛開始探索部門整體預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)。2006年12月北京市財(cái)政局印發(fā)《北京市市級(jí)部門預(yù)算支出績效考評(píng)管理暫行辦法》（京財(cái)績效〔2006〕3018號(hào)），并選擇了市殘聯(lián)、市投促局進(jìn)行試點(diǎn)；隨著績效管理工作的逐步推進(jìn)，2013年又選擇市水務(wù)局、市衛(wèi)生局、市醫(yī)管局等3家市一級(jí)部門進(jìn)行試點(diǎn)；2014-2015年要求北京市所有納入全面預(yù)算績效管理的單位進(jìn)行部門整體的績效自評(píng)。除北京外，中央部門及各地方也積極推進(jìn)部門整體支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，如2014年7月，株洲市財(cái)政局選取30個(gè)部門進(jìn)行較大范圍的部門整體支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作；2015年3月，水利部對(duì)其下屬部分流域機(jī)構(gòu)進(jìn)行部門整體支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。部門整體支出績效評(píng)價(jià)已逐漸成為中央及各地方部門積極探索并關(guān)注的重點(diǎn)，但隨著試點(diǎn)工作的逐漸鋪開，部門整體支出績效評(píng)價(jià)工作也遇到了一些困難，評(píng)價(jià)思路及相關(guān)評(píng)價(jià)文本需要進(jìn)一步探索與研究。
　　
　　二、部門整體預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)工作重點(diǎn)與難點(diǎn)分析
　　
　　與項(xiàng)目預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)相比，部門整體支出涉及內(nèi)容更廣、評(píng)價(jià)難度更大、需要的基礎(chǔ)性條件更多，下面著重對(duì)開展部門整體支出績效評(píng)價(jià)工作過程中的重點(diǎn)與難點(diǎn)進(jìn)行分析。
　　
　　（一）預(yù)算內(nèi)容較多，績效目標(biāo)更為復(fù)雜
　　
　　績效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵基礎(chǔ)是要明確績效目標(biāo)。但在目前行政管理體系中，大部分部門職能復(fù)雜、業(yè)務(wù)內(nèi)容多樣、有不同的專業(yè)性要求，相應(yīng)的其財(cái)政支出的規(guī)模更大、內(nèi)容更多，目標(biāo)也更為復(fù)雜，績效目標(biāo)設(shè)定還需兼顧明確、具體和可衡量等設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，所以部門整體支出績效目標(biāo)的設(shè)定成為績效評(píng)價(jià)工作中的難點(diǎn)之一。
　　
　　（二）部分目標(biāo)與資金難以直接掛鉤
　　
　　部門整體支出績效評(píng)價(jià)不同于政府部門績效評(píng)價(jià)的其他維度，是以預(yù)算為基礎(chǔ)，以目標(biāo)設(shè)定及實(shí)現(xiàn)情況為核心開展的評(píng)價(jià)工作。因此開展評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)是要說清楚目標(biāo)與資金之間的關(guān)系，從而評(píng)價(jià)資金的使用效率和效果。在部門整體支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)過程中，這一點(diǎn)也是最難以操作的。一般情況是：部門編制了完整的預(yù)算，包括基本支出和項(xiàng)目支出，也確定績效目標(biāo)和年度工作重點(diǎn)。但是，沒有明確、細(xì)致的方案把目標(biāo)和資金有效地聯(lián)系起來，特別是基本支出，其保障的是單位的人員和機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作、項(xiàng)目能夠產(chǎn)生績效的基礎(chǔ)，但是其績效卻無法直接與資金進(jìn)行掛鉤。
　　
　　(三）部門效益存在外部性、滯后性，且效益難以準(zhǔn)確計(jì)量
　　
　　行政事業(yè)單位有別于企業(yè)，各項(xiàng)工作不是以追求直接的經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，其效益目標(biāo)特別是一些宏觀管理工作的目標(biāo)，更多的是從社會(huì)安全穩(wěn)定、推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的角度來考慮。相應(yīng)的，其效益主要以社會(huì)效益為主，效益顯現(xiàn)更為滯后；效果最終作用于部門以外的廣大社會(huì)公眾，難以直接計(jì)量。如水利部某部門所開展的部門整體支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作過程中，該部門每年需要投入大量經(jīng)費(fèi)開展水污染監(jiān)測(cè)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)動(dòng)態(tài)聯(lián)防等工作，并不能直觀地帶來經(jīng)濟(jì)收益（即外部性），也無法在短周期內(nèi)直觀體現(xiàn)水質(zhì)改善等生態(tài)效益（即收益的滯后性），因此部門效益難以準(zhǔn)確或及時(shí)衡量。
　　
　　（四）基本支出與項(xiàng)目支出界定劃分不盡合理
　　
　　部門整體支出績效評(píng)價(jià)過程中，基本支出與項(xiàng)目支出的評(píng)價(jià)維度與評(píng)價(jià)指標(biāo)側(cè)重點(diǎn)均有所不同，但在實(shí)際工作中目前兩者的資金使用難以做到完全的界限清晰，主要體現(xiàn)在基本支出中的公用經(jīng)費(fèi)與項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)之間的界定不夠合理。由于部門圍繞項(xiàng)目支出所進(jìn)行的業(yè)務(wù)活動(dòng)必然涉及到相應(yīng)的公用經(jīng)費(fèi)支出，因此，往往部門一項(xiàng)日常職能的履行所需資金來源于項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)兩方面，兩者難以準(zhǔn)確界定與劃分。這種情況的存在，一方面影響了部門有效及時(shí)地履行業(yè)務(wù)職能，不利于部門取得優(yōu)良的工作績效；另一方面，也為績效評(píng)價(jià)帶來了一定困難。
　　
　　三、部門整體預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)工作思路探索與相關(guān)建議
　　
　　（一）部門整體支出績效評(píng)價(jià)工作思路
　　
　　1. 明確評(píng)價(jià)程序
　　
　　根據(jù)以上對(duì)部門整體支出績效評(píng)價(jià)工作開展過程中重點(diǎn)與難點(diǎn)的分析，結(jié)合相關(guān)文件中對(duì)部門整體支出績效評(píng)價(jià)流程的規(guī)定，同時(shí)參考項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)已形成的較為成熟的評(píng)價(jià)程序，初步確定工作流程應(yīng)包括前期準(zhǔn)備、評(píng)價(jià)實(shí)施、評(píng)價(jià)結(jié)果形成三個(gè)階段，主要工作內(nèi)容涉及三個(gè)方面，如圖1。

　   2.確定評(píng)價(jià)內(nèi)容
　　
　　評(píng)價(jià)內(nèi)容的確定是部門整體支出績效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵，根據(jù)近年來公司所開展各領(lǐng)域部門整體支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，依據(jù)被評(píng)價(jià)部門職能的復(fù)雜程度及其所開展項(xiàng)目情況，可以從兩個(gè)維度確定評(píng)價(jià)內(nèi)容。
　　
　　第一，以項(xiàng)目支出為主線確定評(píng)價(jià)內(nèi)容。對(duì)于職能較為簡(jiǎn)單、所開展項(xiàng)目類型較少的部門，開展績效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)該以評(píng)價(jià)項(xiàng)目支出及管理為主，以基本支出評(píng)價(jià)為輔。例如水利部某部門開展部門整體支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作中，通過前期資料的了解，該部門職能主要為其所負(fù)責(zé)流域范圍內(nèi)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，根據(jù)其部門職能所開展的項(xiàng)目僅包括地表水和地下水檢測(cè)兩類。項(xiàng)目組通過溝通確定評(píng)價(jià)內(nèi)容主要為項(xiàng)目支出部分（重點(diǎn)評(píng)價(jià)），其次為基本支出評(píng)價(jià)（一般評(píng)價(jià)），綜合確定的該部門績效評(píng)價(jià)內(nèi)容與工作思路如圖2。

　　第二，以部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與協(xié)同管理為主線確定評(píng)價(jià)內(nèi)容。
　　
　　有些部門由于職能較為復(fù)雜，需要開展不同類型項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)其部門職能，因此需要不同內(nèi)部機(jī)構(gòu)的分工與協(xié)同合作。對(duì)于此類型部門開展績效評(píng)價(jià)，由于其開展項(xiàng)目數(shù)量較多，逐個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)不僅影響評(píng)價(jià)效率，也將失去部門整體支出績效評(píng)價(jià)區(qū)別于項(xiàng)目評(píng)價(jià)的特殊意義。此種情況下需要以部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與協(xié)同管理為主線確定評(píng)價(jià)內(nèi)容，考慮各機(jī)構(gòu)完成工作內(nèi)容的一致性和完整性。例如教育領(lǐng)域某學(xué)校進(jìn)行部門整體支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，其部門職能包括校園環(huán)境維護(hù)、學(xué)生培養(yǎng)、師資力量及水平提升等多個(gè)方面，針對(duì)其職能所開展的項(xiàng)目包括基建類、教學(xué)設(shè)備及資源購置類、教職工培訓(xùn)類等大量項(xiàng)目。項(xiàng)目組通過了解資料綜合確定評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)該以內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與協(xié)同管理為主（重點(diǎn)評(píng)價(jià)），以項(xiàng)目管理評(píng)價(jià)為輔（一般評(píng)價(jià)），該部門績效評(píng)價(jià)內(nèi)容與思路如圖3。

　　3. 開展績效評(píng)價(jià)并形成評(píng)價(jià)成果
　　
　　明確評(píng)價(jià)流程并根據(jù)不同部門特點(diǎn)確定評(píng)價(jià)內(nèi)容后，績效評(píng)價(jià)組將開展具體的績效評(píng)價(jià)工作，部門整體支出績效評(píng)價(jià)的開展過程基本與項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)過程一致，此處不做過多說明。關(guān)于績效評(píng)價(jià)成果，主要呈現(xiàn)為部門整體支出績效評(píng)價(jià)報(bào)告，通過前期試點(diǎn)工作的總結(jié)，同時(shí)結(jié)合項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)報(bào)告撰寫經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)部門整體支出績效評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)包括以下內(nèi)容（見表1）。

　　（二）開展部門整體支出績效評(píng)價(jià)工作相關(guān)建議
　　
　　1. 評(píng)價(jià)內(nèi)容分清主次，提高評(píng)價(jià)效率
　　
　　與項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)相比，部門整體支出績效評(píng)價(jià)內(nèi)容較多，對(duì)應(yīng)的需要核查的資料也增加了很多�？冃гu(píng)價(jià)工作有一定的時(shí)效性要求，應(yīng)在保證評(píng)價(jià)質(zhì)量的基礎(chǔ)之上提高評(píng)價(jià)效率，因此在進(jìn)行部門整體支出績效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)選擇全面評(píng)價(jià)與重點(diǎn)評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式。明確評(píng)價(jià)內(nèi)容后確定重點(diǎn)評(píng)價(jià)內(nèi)容（全面）以及一般評(píng)價(jià)內(nèi)容（抽查），進(jìn)而保證績效評(píng)價(jià)效率。
　　
　　2. 評(píng)價(jià)指標(biāo)多方溝通，提高評(píng)價(jià)的全面性與科學(xué)性
　　
　　由于目前部門整體支出績效評(píng)價(jià)處于試點(diǎn)階段，尚未形成完善的程序與文本要求，確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)除遵循財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)文中共性指標(biāo)框架，以及“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有運(yùn)用”的“五有”原則之外，應(yīng)注意與委托方、被評(píng)價(jià)單位、相關(guān)業(yè)務(wù)專業(yè)的多方溝通，征求不同人員的意見與建議，保證評(píng)價(jià)指標(biāo)的全面性與科學(xué)性。
　　
　　3. 關(guān)注對(duì)服務(wù)對(duì)象滿意度情況的評(píng)價(jià)
　　
　　近年來，服務(wù)對(duì)象滿意度情況被財(cái)政部列為績效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容，要求各單位進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，必須進(jìn)行滿意度情況評(píng)價(jià)。在進(jìn)行部門整體支出績效評(píng)價(jià)時(shí)也應(yīng)關(guān)注對(duì)服務(wù)對(duì)象滿意度情況的評(píng)價(jià)，確定服務(wù)對(duì)象時(shí)應(yīng)充分考慮對(duì)象的準(zhǔn)確性以及滿意度的可獲得性，具體應(yīng)包括被評(píng)價(jià)部門的直接上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門，以及部門所開展活動(dòng)的直接受益對(duì)象。
　　
　　4. 部門整體支出績效評(píng)價(jià)應(yīng)強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的外部特性
　　
　　部門整體支出績效評(píng)價(jià)反映的公共資金使用的效率和效果，是公眾非常關(guān)注政的府的運(yùn)行情況，所以不應(yīng)簡(jiǎn)單地把部門整體支出績效評(píng)價(jià)作為政府內(nèi)部績效管理的一部分，而應(yīng)該使這項(xiàng)監(jiān)督措施盡量外部化，在形式上保證監(jiān)督的客觀、獨(dú)立和公正性。通過建立相關(guān)機(jī)制使政府部門負(fù)責(zé)任地達(dá)到績效目標(biāo)，并及時(shí)對(duì)績效結(jié)果進(jìn)行公開，以提高公眾對(duì)政府的信心。