摘要：通過對績效預(yù)算的起源與發(fā)展、特點(diǎn)、內(nèi)容分解及其與傳統(tǒng)預(yù)算差異的比較，以及對預(yù)算績效管理的概念、原則、工作流程的闡述，系統(tǒng)梳理二者的知識結(jié)構(gòu)，同時結(jié)合作者多年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，對二者的區(qū)別和聯(lián)系進(jìn)行簡析，以期幫助相關(guān)人員了解績效預(yù)算和預(yù)算績效之間的關(guān)系，促進(jìn)自身工作開展，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。

近年來，為了深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，完善公共財(cái)政體系，推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，強(qiáng)化預(yù)算支出的責(zé)任和效率，提高財(cái)政資金使用效益，財(cái)政部出臺了一系列預(yù)算績效管理方面的政策文件，以全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作�；�于當(dāng)前預(yù)算績效管理工作由點(diǎn)到面逐步推進(jìn)的發(fā)展歷程，業(yè)內(nèi)人士也做了大量的總結(jié)和回顧。但對于與預(yù)算績效管理密切相關(guān)的績效預(yù)算，除了對其發(fā)展歷程引介及對我國財(cái)政改革的啟示等研究外，尚缺少對二者關(guān)系的系統(tǒng)研究。

本文在研讀大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合作者多年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，對績效預(yù)算和預(yù)算績效管理的概念及二者的關(guān)系進(jìn)行了梳理，以期幫助相關(guān)人員了解并熟悉績效預(yù)算和預(yù)算績效管理相關(guān)知識，促進(jìn)自身工作的順利開展，同時為推進(jìn)預(yù)算績效管理工作貢獻(xiàn)自己的一份力量。

一、績效預(yù)算

（一）績效預(yù)算的起源與發(fā)展

績效預(yù)算理念萌芽于1907年紐約市政研究局提供的“改進(jìn)管理控制計(jì)劃”報(bào)告，該報(bào)告提出并強(qiáng)調(diào)“通過對已批準(zhǔn)項(xiàng)目的管理，提高資源使用效率”。20世紀(jì)30年代，績效預(yù)算理念開始用于實(shí)踐，田納西流域管理局和美國農(nóng)業(yè)部采納了績效預(yù)算，在一定程度上提高了部門運(yùn)作效率。到了20世紀(jì)40年代，美國的“重組政府”運(yùn)動方興未艾，借此契機(jī)，第一屆胡佛委員會在1949年的報(bào)告中，完整地定義了績效預(yù)算，即，以預(yù)算績效化為手段，以資源使用效率提高為目標(biāo)的預(yù)算管理方法，從而定下了績效預(yù)算改革的基調(diào)，此后，政府預(yù)算的“績效、效率”觀念開始深入人心。

但績效預(yù)算推行的成效并不盡如人意，政府行政績效大幅提高的情形并未出現(xiàn)。因此，從20世紀(jì)60年代中期開始，績效預(yù)算銷聲匿跡，代之而起的是計(jì)劃—項(xiàng)目—預(yù)算（計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算制，PPBS）、零基預(yù)算（ZBB）等。然而，隨后的這些預(yù)算改革也都沒有取得成功。

20世紀(jì)90年代，在繼承以往預(yù)算改革的一些有價(jià)值成分并進(jìn)行新的探索的基礎(chǔ)上，以美國、澳大利亞和新西蘭為代表的OECD國家紛紛推行了以績效為基礎(chǔ)的“新績效預(yù)算”。其核心是主張政府預(yù)算必須與政府的中長期戰(zhàn)略計(jì)劃相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)以政府職能的整體目標(biāo)為導(dǎo)向，用績效目標(biāo)作為約束手段，以績效責(zé)任換管理自由，在強(qiáng)調(diào)高層機(jī)構(gòu)對支出總量進(jìn)行控制的同時，將自由使用預(yù)算資金的權(quán)力賦予了中、低層管理者，在預(yù)算制度中實(shí)現(xiàn)了政策（目標(biāo)和結(jié)果）與管理（產(chǎn)出和激勵）的有機(jī)融合。

（二）績效預(yù)算的特點(diǎn)

績效預(yù)算的特點(diǎn)就是按工作計(jì)劃編制預(yù)算和對應(yīng)成本，按成本分析效益，然后根據(jù)效益來衡量其業(yè)績�？梢�，績效預(yù)算是一種是以成本效益分析為基礎(chǔ)確定支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算組織形式，它對于監(jiān)督和控制預(yù)算支出、提高支出效益、防止浪費(fèi)有積極作用。

（三）績效預(yù)算的實(shí)施內(nèi)容和分解流程

績效預(yù)算的實(shí)施過程涉及職能劃分、部門分解、支出對應(yīng)、實(shí)際產(chǎn)出、效果評價(jià)等多項(xiàng)內(nèi)容。要做好績效預(yù)算，首先需對政府職能進(jìn)行如經(jīng)濟(jì)、國防、教育等方面的明確和劃分，其次將各項(xiàng)職能分解至各政府部門，職能分解后，各部門根據(jù)職能目標(biāo)進(jìn)行工作內(nèi)容及對應(yīng)支出方向、產(chǎn)出成果的設(shè)置，同時制定相應(yīng)的績效衡量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對預(yù)算績效的效益考核。因此，職能任務(wù)的逐級分解和工作計(jì)劃的制定因素考量，對于績效預(yù)算的順利實(shí)施和績效評估具有重要意義。

（四）績效預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算的比較

績效預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算方法的不同之處在于，它把市場經(jīng)濟(jì)的一些基本理念融入公共管理之中，從而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了財(cái)政支出的效率。

1.從管人轉(zhuǎn)向管事，更貼近市場經(jīng)濟(jì)要求

建立起“公共品——公共品成本——預(yù)算”的模式，從而使預(yù)算緊緊圍繞公共品的成本，體現(xiàn)了預(yù)算的約束機(jī)制。

2.從收支核算到成本核算，更符合價(jià)值規(guī)律的要求

在預(yù)算中融入了成本核算的理念，從而從制度上強(qiáng)化了政府內(nèi)控機(jī)制，使公共產(chǎn)品和服務(wù)能嚴(yán)格按價(jià)值規(guī)律的要求進(jìn)行核算。

3.績效預(yù)算更好地調(diào)動了各部門的積極性

績效預(yù)算實(shí)際上把預(yù)算的執(zhí)行權(quán)還給了部門，在確定了部門的業(yè)績指標(biāo)和預(yù)算指標(biāo)后，部門可以在這些指標(biāo)的前提下，自行調(diào)整實(shí)現(xiàn)業(yè)績指標(biāo)的技術(shù)路線，從而一方面使政府能較好地控制預(yù)算規(guī)模，另一方面，可以極大地調(diào)動預(yù)算單位的積極性，使它們能更好地進(jìn)行資源配置。

二、預(yù)算績效管理

（一）預(yù)算績效管理的概念

預(yù)算績效管理是指在預(yù)算管理中融入績效理念，將績效目標(biāo)設(shè)定、績效跟蹤、績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，以提高預(yù)算的經(jīng)濟(jì)、社會效益為目的的管理活動。

（二）預(yù)算績效管理的原則

1.目標(biāo)管理原則。預(yù)算管理要圍繞績效目標(biāo)來進(jìn)行，事前設(shè)定目標(biāo)、事中跟蹤監(jiān)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程、事后評價(jià)目標(biāo)完成情況。

2.績效導(dǎo)向原則。預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)、每項(xiàng)工作都要以績效為核心導(dǎo)向，將績效管理貫穿于預(yù)算管理全過程、各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)行和預(yù)算管理效益最大化。

3.責(zé)任追究原則。預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)各部門的預(yù)算支出責(zé)任和財(cái)政部門的監(jiān)督責(zé)任，實(shí)行績效問責(zé)。對無績效或低績效的部門，進(jìn)行責(zé)任追究。

4.信息公開原則。預(yù)算績效信息要逐步向社會公開，接受有關(guān)機(jī)構(gòu)和社會公眾的監(jiān)督。

（三）預(yù)算績效管理的工作內(nèi)容

預(yù)算績效管理主要包括績效目標(biāo)管理、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程跟蹤和產(chǎn)出結(jié)果評價(jià)三部分內(nèi)容。

1.績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)是績效評價(jià)的對象計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，具體包括績效內(nèi)容和績效指標(biāo)。績效指標(biāo)要與績效目標(biāo)密切相關(guān)，要盡量使用反映最終結(jié)果的指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)置應(yīng)科學(xué)合理、量化可考。設(shè)定績效目標(biāo)及指標(biāo)是預(yù)算績效管理工作的重要環(huán)節(jié)，是項(xiàng)目事前績效評估中實(shí)施可行性、目標(biāo)合理性的判斷依據(jù)；項(xiàng)目事中跟蹤進(jìn)度、糾偏改錯的重要依據(jù)；項(xiàng)目事后績效評價(jià)中判定項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)提供情況、預(yù)期結(jié)果實(shí)現(xiàn)程度的參照依據(jù)。

2.績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程跟蹤

預(yù)算執(zhí)行中，財(cái)政部門、主管部門、預(yù)算單位需對績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行跟蹤管理，如有預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，主管部門、預(yù)算單位要嚴(yán)格按照績效管理的要求，重新上報(bào)績效目標(biāo)，并進(jìn)行論證。同時，主管部門要及時統(tǒng)計(jì)本部門及所屬單位預(yù)算執(zhí)行中有關(guān)的績效數(shù)據(jù)，按要求編制年度預(yù)算運(yùn)行半年報(bào)告，并于半年終了一個月內(nèi)向財(cái)政部門上報(bào)部門和項(xiàng)目績效完成進(jìn)度情況。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行績效與績效目標(biāo)發(fā)生偏離時，主管部門要及時向財(cái)政部門報(bào)告，并采取矯正措施。

3.產(chǎn)出結(jié)果評價(jià)

年度預(yù)算執(zhí)行完畢，財(cái)政部門、主管部門、預(yù)算單位要依據(jù)績效目標(biāo)，按照統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和原則，對績效目標(biāo)的設(shè)定情況，資金投入和使用情況，為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)制定的制度、采取的措施，績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果等進(jìn)行客觀、公正的衡量比較和綜合評價(jià)�？冃гu價(jià)結(jié)果應(yīng)作為財(cái)政部門、主管部門、預(yù)算單位以后年度編制部門預(yù)算和安排資金的重要依據(jù)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公開。針對績效評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，財(cái)政部門需牽頭提出改進(jìn)和加強(qiáng)部門預(yù)算支出管理的意見，同時聯(lián)合主管部門、預(yù)算單位及時提出整改措施，并積極落實(shí)整改，不斷提高績效管理水平。

三、績效預(yù)算與預(yù)算績效管理的關(guān)系

績效預(yù)算是以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，凸現(xiàn)結(jié)果、責(zé)任、激勵的一種預(yù)算管理模式，涵蓋了績效目標(biāo)驅(qū)動、績效過程管理、績效結(jié)果激勵的系統(tǒng)化多層次預(yù)算管理框架。而預(yù)算績效管理是績效預(yù)算過程管理中的重要環(huán)節(jié)，對績效預(yù)算的最終實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

（一）共性

1.都是政府績效管理的一種手段

績效預(yù)算不僅是一種預(yù)算方法的改變，而且是整個政府管理理念的一次革命。建立績效預(yù)算體系是為了進(jìn)一步加強(qiáng)公共財(cái)政管理，提高財(cái)政資金的使用效益，其核心是通過制定公共支出的績效目標(biāo)，建立預(yù)算績效評價(jià)體系，逐步實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金從目前注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理。

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的重要內(nèi)容和結(jié)果要求。預(yù)算績效管理強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，注重支出的責(zé)任，該管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，目的是促進(jìn)財(cái)政工作從“重分配”向“重管理”、“重績效”轉(zhuǎn)變，解決財(cái)政資金使用的績效和支出責(zé)任問題。

2.都以績效目標(biāo)為導(dǎo)向

績效預(yù)算和預(yù)算績效管理都涉及預(yù)算編制。在預(yù)算編制之前，要求各部門根據(jù)本級政府經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的中長期規(guī)劃制定本部門同期的工作規(guī)劃。部門工作規(guī)劃應(yīng)將戰(zhàn)略目標(biāo)分解成年度目標(biāo)，結(jié)合實(shí)際情況，制定部門年度工作計(jì)劃，并進(jìn)一步細(xì)化為年度績效目標(biāo)和量化考核指標(biāo)，以便編制預(yù)算并考核效果。每一個目標(biāo)對應(yīng)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支出，如編制**教材對應(yīng)專家咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、印刷費(fèi)等，舉辦**培訓(xùn)班對應(yīng)培訓(xùn)教材費(fèi)、場租費(fèi)、培訓(xùn)講師勞務(wù)費(fèi)等。

對于績效預(yù)算與預(yù)算績效管理的過程管理，前者的主要特色是由部門自行確定實(shí)現(xiàn)業(yè)績（即編制預(yù)算時確定的公共產(chǎn)品/服務(wù)的產(chǎn)出和效果，對應(yīng)我們常說的績效目標(biāo)）的基本策略，大有“條條道路通羅馬”的結(jié)果導(dǎo)向管理風(fēng)格；后者主要體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行階段對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的跟蹤管理。

在管理的后期，績效預(yù)算注重績效結(jié)果的激勵，績效結(jié)果來源于對預(yù)期業(yè)績實(shí)現(xiàn)程度及實(shí)現(xiàn)效果的考核，不管過程中采取何種策略，預(yù)期業(yè)績是評價(jià)過程唯一的參照系；而預(yù)算績效管理的績效評價(jià)，其評價(jià)的主要內(nèi)容也離不開績效目標(biāo)的設(shè)定情況、實(shí)現(xiàn)程度及效果的范圍，主要是對照績效目標(biāo)及指標(biāo)，考核資金投入和使用的效果，從而判斷是否達(dá)到預(yù)期的績效。

3.都注重績效評價(jià)，有相對完整的績效評價(jià)指標(biāo)體系

作為政府績效管理的手段，績效預(yù)算和預(yù)算績效管理都以產(chǎn)出和效果為導(dǎo)向，注重對績效做出合理的評價(jià)，其評價(jià)指標(biāo)主要有: （1） 數(shù)量指標(biāo): 即準(zhǔn)備提供的產(chǎn)品/服務(wù)的數(shù)量；（2） 質(zhì)量指標(biāo): 產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量；（3）時效性:提供產(chǎn)品/服務(wù)的時間；（4）成本指標(biāo): 提供產(chǎn)品/服務(wù)的預(yù)期成本；（5）效果指標(biāo)：財(cái)政資金的支出所產(chǎn)生的社會影響等。

（二）差異性

1.實(shí)施主體的自主權(quán)和主動性

部門在績效預(yù)算過程管理中擁有更大的預(yù)算執(zhí)行權(quán)，即部門可以在預(yù)算約束下，自行確定實(shí)現(xiàn)業(yè)績的基本策略，有助于調(diào)動各部門參與績效預(yù)算過程管理的積極性，促使部門按照成本效能原則優(yōu)化資源配置，提高財(cái)政資金的有效性。而目前的預(yù)算績效管理是預(yù)算單位按財(cái)政部門的相關(guān)管理要求，在預(yù)算管理部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，填寫部門（項(xiàng)目）年度績效目標(biāo)，并編制年度預(yù)算。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，主管部門、預(yù)算單位往往在資金下?lián)芎�，就疏于對資金使用情況的監(jiān)督檢查，更多是在預(yù)算管理部門的政策文件驅(qū)使下，推一步走一步，主動性不高，預(yù)算績效管理的整體推動力不足。

2.實(shí)施環(huán)節(jié)的側(cè)重點(diǎn)

績效預(yù)算，涵蓋了預(yù)算編制、執(zhí)行、實(shí)際產(chǎn)出和成果考核等整個流程，但更側(cè)重于預(yù)算編制環(huán)節(jié)中的根據(jù)績效編制預(yù)算，即通過明確工作內(nèi)容、實(shí)施手段或措施、產(chǎn)出目標(biāo)和效果制定細(xì)化的工作計(jì)劃，并確定對應(yīng)的成本和預(yù)算。后續(xù)的過程實(shí)施、成果考核是預(yù)算具體執(zhí)行的保障和評價(jià)手段，是推動績效預(yù)算進(jìn)一步完善和發(fā)展的有效措施。而預(yù)算績效管理，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)預(yù)算所產(chǎn)生的績效，以績效實(shí)現(xiàn)情況作為具體工作的導(dǎo)向，即通過績效目標(biāo)管理、過程監(jiān)控和產(chǎn)出評價(jià)，全面、針對性地保證績效的整體實(shí)現(xiàn)狀況。

（三）關(guān)聯(lián)

績效預(yù)算與預(yù)算績效管理都是政府預(yù)算和績效管理的方式和手段，績效預(yù)算是部門預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)，預(yù)算績效管理是夯實(shí)未來績效預(yù)算改革的基礎(chǔ)工作。因此，為實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算改革的最終目標(biāo)，預(yù)算績效管理特別是作為其中核心組成部分的預(yù)算績效評價(jià)，須在部門預(yù)算的指導(dǎo)框架下以預(yù)算績效為目標(biāo)規(guī)劃科學(xué)合理的績效評價(jià)體系，從而實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算、績效預(yù)算、預(yù)算績效評價(jià)的整合，提升預(yù)算管理的綜合績效。

綜上，績效預(yù)算是預(yù)算績效管理的前提和基礎(chǔ)，是進(jìn)行過程跟蹤和后期評價(jià)的依據(jù)；預(yù)算績效管理有利于促進(jìn)績效預(yù)算的編制，加快實(shí)現(xiàn)根據(jù)績效編制預(yù)算的目標(biāo)。二者形成了一種相互交融、相互促進(jìn)的協(xié)同發(fā)展機(jī)制。

四、結(jié)束語

目前，我國尚未建立起健全的預(yù)算安排與績效評價(jià)結(jié)果有機(jī)結(jié)合的工作機(jī)制。主管部門、預(yù)算單位受傳統(tǒng)預(yù)算管理習(xí)慣和財(cái)經(jīng)實(shí)力的影響，工作方式基本還停留在“給多少錢辦多少事”，根據(jù)資金填寫設(shè)計(jì)績效目標(biāo)，不能完全根據(jù)績效定預(yù)算，即不能完全根據(jù)要做的事定資金，目前的預(yù)算績效管理模式離績效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)還有較大差距。

如何在財(cái)政部門預(yù)算績效管理相關(guān)政策文件的驅(qū)動下，逐步改變我國延續(xù)了幾十年的“要錢——花錢”的傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，讓政府預(yù)算的“績效、效率”觀念逐漸深入人心，促進(jìn)我國績效預(yù)算改革的發(fā)展，是績效預(yù)算的核心目的，需要預(yù)算績效管理的進(jìn)一步推進(jìn)和落實(shí)�！额A(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》（財(cái)預(yù)[2012]396號）明確提出，通過逐步擴(kuò)大編報(bào)績效目標(biāo)的項(xiàng)目和部門范圍及評價(jià)的項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模，全面開展重點(diǎn)評價(jià)等方式，不斷提高各主管部門、預(yù)算單位的預(yù)算績效管理意識，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，切實(shí)促進(jìn)財(cái)政工作從“重分配”向“重管理”、“重績效”轉(zhuǎn)變。

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