轉(zhuǎn)載自中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)北京市財(cái)政局
北京市財(cái)政局自2006年開始探索開展績(jī)效評(píng)價(jià)以來(lái)，目標(biāo)逐步從“增量擴(kuò)面”向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)變，觀念逐步從“事后評(píng)價(jià)”向“事前評(píng)估”轉(zhuǎn)化，重點(diǎn)逐步從“項(xiàng)目評(píng)價(jià)”向“綜合性評(píng)價(jià)”轉(zhuǎn)移，指標(biāo)體系逐步從“業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)指標(biāo)”向“決策、管理、績(jī)效指標(biāo)”轉(zhuǎn)型，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算部門全過程績(jī)效管理。8年來(lái)，累計(jì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目和部門整體支出達(dá)1747個(gè)，累計(jì)評(píng)價(jià)金額達(dá)1155.64億元。近年來(lái)，北京市財(cái)政局以“精質(zhì)實(shí)效”為目標(biāo)，著力練好內(nèi)功，不斷提升工作質(zhì)量，提高工作績(jī)效，全面構(gòu)建“縱向-橫向-重點(diǎn)-內(nèi)生動(dòng)力-外部合力”“五位一體”的績(jī)效評(píng)價(jià)網(wǎng)格化管理體系。
縱向——構(gòu)建“參與式預(yù)算評(píng)估”與“第三方績(jī)效評(píng)價(jià)”相銜接的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系
一是全力推進(jìn)參與式預(yù)算評(píng)估。探索政府資金使用科學(xué)、民主決策的新方式，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和績(jī)效管理專家作為“納稅人代表”分別從預(yù)算監(jiān)督、民主監(jiān)督和專業(yè)角度提出預(yù)算資金使用建議，對(duì)項(xiàng)目的必要性、可行性、績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算和資金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，將“績(jī)效”由事后評(píng)價(jià)引入事前申報(bào)環(huán)節(jié)，為預(yù)算決策提供科學(xué)參考依據(jù)。2013年，又對(duì)評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行了新的探索，從項(xiàng)目的相關(guān)性、預(yù)期績(jī)效的可實(shí)現(xiàn)性、實(shí)施方案的有效性、預(yù)期績(jī)效的可持續(xù)性和資金投入的可行性及風(fēng)險(xiǎn)五個(gè)方面評(píng)估，做到與事中績(jī)效監(jiān)控和事后績(jī)效評(píng)價(jià)有效銜接，形成全過程預(yù)算績(jī)效管理的閉環(huán)機(jī)制。4年來(lái)，評(píng)估項(xiàng)目累計(jì)119個(gè)，評(píng)估金額累計(jì)138.23億元，評(píng)估核減金額累計(jì)27.61億元，約占評(píng)估金額的五分之一。
二是不斷深化第三方績(jī)效評(píng)價(jià)。在績(jī)效評(píng)價(jià)探索階段引入了“第三方評(píng)價(jià)”方式，委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作，采用抽樣調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)勘察等方法，加強(qiáng)對(duì)反映“績(jī)效”資料的收集和核實(shí)，擴(kuò)展對(duì)資金使用利益相關(guān)者的訪談和滿意度調(diào)查，綜合認(rèn)定資金的評(píng)價(jià)得分及績(jī)效等級(jí)。為了確保工作質(zhì)量，制定了《參與北京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)工作規(guī)范》和《參與北京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)考核辦法》，加大培訓(xùn)和考核力度，實(shí)行考試制度，合格方可參與工作，從根本上扭轉(zhuǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)“審計(jì)”傾向。采取“公開競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇中介機(jī)構(gòu)、民主評(píng)價(jià)打分淘汰中介機(jī)構(gòu)”的方式，避免在使用中介機(jī)構(gòu)時(shí)的自由裁量。
橫向——實(shí)現(xiàn)“財(cái)政組織評(píng)價(jià)”與“部門自行評(píng)價(jià)”相結(jié)合的預(yù)算績(jī)效管理全覆蓋
目前，北京市開展的績(jī)效評(píng)價(jià)，按照評(píng)價(jià)主體分為財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)和部門自行組織績(jī)效評(píng)價(jià)。同時(shí)，財(cái)政部門對(duì)部門自行評(píng)價(jià)工作質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，開展財(cái)政再評(píng)價(jià)。
第一個(gè)層次，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)分為項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)、部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政再評(píng)價(jià)，其中項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)包括一般項(xiàng)目評(píng)價(jià)和大額專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)。2013年，北京市財(cái)政局對(duì)3個(gè)預(yù)算部門、11項(xiàng)大額專項(xiàng)和17個(gè)部門預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)16個(gè)部門評(píng)價(jià)項(xiàng)目開展再評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)金額376.61億元。
第二個(gè)層次，北京市財(cái)政局印發(fā)了《北京市市級(jí)預(yù)算部門自行組織績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范》，明晰預(yù)算部門在自行組織評(píng)價(jià)中的責(zé)任，明確評(píng)價(jià)方式方法，規(guī)范評(píng)價(jià)內(nèi)容和工作流程。2013年，82個(gè)預(yù)算單位對(duì)所屬125個(gè)項(xiàng)目實(shí)施了績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)金額7.8億元。
第三個(gè)層次，為了規(guī)范預(yù)算部門組織績(jī)效評(píng)價(jià)工作，提高預(yù)算部門組織績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，財(cái)政部門組織再評(píng)價(jià)，包括對(duì)預(yù)算部門組織績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的評(píng)價(jià)和對(duì)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目的再次績(jī)效評(píng)價(jià)。
重點(diǎn)——突出“大額專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)”與“部門整體支出評(píng)價(jià)”相扣的績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方向
一是實(shí)現(xiàn)大額專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)全覆蓋。2012年和2013年，分別對(duì)上一年度北京市所有大額專項(xiàng)資金開展績(jī)效評(píng)價(jià)。大額專項(xiàng)資金一般具有資金規(guī)模大、管理層級(jí)多、實(shí)施周期長(zhǎng)、覆蓋面廣、支持方式多樣、項(xiàng)目?jī)?nèi)容復(fù)雜等特點(diǎn)，每一項(xiàng)大額專項(xiàng)資金都是由若干個(gè)項(xiàng)目組合起來(lái)的項(xiàng)目集合。在工作實(shí)踐中，明確了“整體建構(gòu)，績(jī)效優(yōu)先”的工作思路，推行了“五步走”的工作方法，吃透政策精神，確定評(píng)價(jià)重點(diǎn);建立高素質(zhì)的專家隊(duì)伍，為評(píng)價(jià)工作做好技術(shù)支撐;制定科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;開展“點(diǎn)面結(jié)合”的評(píng)價(jià)調(diào)研工作;健全和完善溝通反饋機(jī)制。
二是試點(diǎn)推進(jìn)部門整體支出綜合性評(píng)價(jià)。北京市財(cái)政局在評(píng)價(jià)對(duì)象上逐步由項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)拓展到涵蓋項(xiàng)目支出和基本支出的部門支出綜合性評(píng)價(jià)，形成了以部門決策、部門管理、部門績(jī)效為主體的四級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
內(nèi)部——形成“目標(biāo)—分層次指標(biāo)—評(píng)價(jià)—結(jié)果應(yīng)用”四點(diǎn)聯(lián)動(dòng)的績(jī)效評(píng)價(jià)管理模式
一是以審核績(jī)效目標(biāo)為前提。從2011年開始，北京市財(cái)政局試點(diǎn)開展績(jī)效目標(biāo)的填報(bào)和審核，選取市衛(wèi)生局等3個(gè)部門進(jìn)行試點(diǎn)，2012年選取市教委等9家部門擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模，2013年選取市財(cái)政局等30個(gè)部門納入試點(diǎn)范圍。市財(cái)政局依據(jù)部門預(yù)算支出方向和重點(diǎn)、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，對(duì)申報(bào)的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行形式性審核。符合相關(guān)要求的，可進(jìn)入下一步預(yù)算編審流程;不符合相關(guān)要求的，財(cái)政部門要求其調(diào)整、修改。
二是以建立分層次、分類別評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為核心。從2012年開始，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將原來(lái)的財(cái)務(wù)指標(biāo)和業(yè)務(wù)指標(biāo)，變更為決策、管理和績(jī)效3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，并對(duì)權(quán)重進(jìn)行了調(diào)整，在二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)中，進(jìn)行了重新研究和設(shè)置，使得績(jī)效在整體指標(biāo)體系中所占的比重超過50%。形成了涵蓋3個(gè)層次，11個(gè)類別的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分別是項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和部門綜合性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、再評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;大額專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;科技類、商業(yè)類、環(huán)保類、社保類等11個(gè)類別資金的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
三是以實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)為手段。先后制定《北京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》、《北京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》、《北京市市級(jí)預(yù)算部門自行組織績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范》，試行了《北京市財(cái)政支出再評(píng)價(jià)工作規(guī)范》、《北京市市級(jí)預(yù)算部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范》和《北京市市級(jí)大額專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范》，以較為完備的制度體系確保績(jī)效評(píng)價(jià)的順利實(shí)施。
四是以強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用為目的。每年向市人大和市政府專題報(bào)告全年績(jī)效評(píng)價(jià)情況，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在全市預(yù)算部門范圍內(nèi)公開。下達(dá)整改通知，要求被評(píng)價(jià)單位按照?qǐng)?bào)告要求認(rèn)真進(jìn)行限期整改落實(shí)，并將整改情況作為監(jiān)督的重要內(nèi)容。將績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告印制簡(jiǎn)版，作為人代會(huì)咨詢材料。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)級(jí)別“一般”及以下的項(xiàng)目單位，在市政府績(jī)效考核中扣分，并適當(dāng)核減下年預(yù)算。
外部——建立“人大代表政協(xié)委員”與“評(píng)價(jià)管理專家”雙管齊下的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督機(jī)制
一是建立人大代表、政協(xié)委員參與機(jī)制。人大代表、政協(xié)委員參與事前績(jī)效評(píng)估，有力地推進(jìn)社會(huì)主義民主進(jìn)程。在評(píng)價(jià)過程中，人大代表和政協(xié)委員參與項(xiàng)目資料查閱、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和專題質(zhì)詢，對(duì)部門申報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算的預(yù)期績(jī)效有了更深層次的認(rèn)識(shí)、分析和判斷，在評(píng)估報(bào)告中，人大代表和政協(xié)委員的意見單獨(dú)列示，以區(qū)別于其他參與事前評(píng)估的專家。
二是建立績(jī)效評(píng)價(jià)管理專家“全過程”參與機(jī)制。專家意見的深度和客觀性直接影響著績(jī)效評(píng)價(jià)和評(píng)估結(jié)論的科學(xué)合理程度。要求每名績(jī)效評(píng)價(jià)管理專家前期介入，全程參與，接觸第一手信息，并參與到制定工作方案、構(gòu)建指標(biāo)體系、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、專家評(píng)價(jià)會(huì)和撰寫績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建立“北京市績(jī)效管理專家?guī)臁保贫恕犊?jī)效管理專家全程參與績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)估工作規(guī)范》，對(duì)專家?guī)鞂?shí)施動(dòng)態(tài)和分類分級(jí)管理。