隨著社會主義民主政治進(jìn)程的逐步推進(jìn)和公共財(cái)政體制的初步確立，社會公眾對提高財(cái)政資金使用績效的期望和呼聲越來越高。在此背景下，我市從2003年開始試點(diǎn)財(cái)政資金績效評價工作，績效評價的工作力度不斷加大，評價的范圍和領(lǐng)域不斷拓展，于2010年實(shí)現(xiàn)了績效評價工作在市級部門的全覆蓋。自2011年起，我市將績效評價工作進(jìn)一步拓展為貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理，并逐步構(gòu)建起“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理體系。

　　一、預(yù)算績效管理工作的開展情況

　　(一)建立健全制度，搭建績效管理制度框架

　　健全的制度是推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的有力保障，2011年，市政府辦公廳出臺了《關(guān)于推進(jìn)本市預(yù)算績效管理的意見》，明確了工作方向和任務(wù)。市財(cái)政局先后出臺了《北京市預(yù)算績效管理辦法》和《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法》兩個配套制度，為細(xì)化和規(guī)范相關(guān)工作，擬定了《北京市財(cái)政局關(guān)于推進(jìn)市級項(xiàng)目支出事前績效評估工作的通知》、《北京市市級項(xiàng)目支出事前績效評估管理暫行辦法》、《北京市市級財(cái)政支出績效跟蹤管理辦法》、《北京市財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》等工作實(shí)施辦法。一系列制度辦法的出臺，明確了績效管理的工作要求，規(guī)范了預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容、工作程序，夯實(shí)了全過程預(yù)算績效管理的制度基礎(chǔ)。

　　(二)推動部門試點(diǎn)，逐步推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理

　　自2011年起，我市按照先行試點(diǎn)、逐步推開的原則，選擇試點(diǎn)部門實(shí)施全過程預(yù)算績效管理。即在預(yù)算編制階段，試點(diǎn)部門要填報(bào)部門整體支出績效目標(biāo)和項(xiàng)目支出績效目標(biāo)，并作為預(yù)算審核的重要內(nèi)容，績效目標(biāo)填報(bào)不合格的，不予進(jìn)入預(yù)算編制的下一環(huán)節(jié)。所有試點(diǎn)部門的績效目標(biāo)在市人代會期間供人大代表參閱;在預(yù)算執(zhí)行階段，試點(diǎn)部門要對照設(shè)定的績效目標(biāo)，對項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤，并按規(guī)定向財(cái)政部門報(bào)告項(xiàng)目執(zhí)行情況;在預(yù)算執(zhí)行完成后，財(cái)政部門將組織對部門整體支出進(jìn)行績效評價，評價結(jié)果作為安排下一年度預(yù)算的重要參考依據(jù)。2011年，選擇了市科委、市衛(wèi)生局、市醫(yī)管局作為首批全過程預(yù)算績效管理試點(diǎn)部門，2013年試點(diǎn)范圍已擴(kuò)大為42個部門，并將在2015年之前覆蓋所有的市級部門。

　　(三)加強(qiáng)事前管理，進(jìn)一步推進(jìn)事前績效評估工作

　　所謂事前績效評估，就是在編制預(yù)算時，財(cái)政部門通過委托第三方的方式，對部門申報(bào)項(xiàng)目的必要性、可行性、績效目標(biāo)、項(xiàng)目內(nèi)容等方面進(jìn)行研究論證，并提出評估建議，作為資金分配的參考依據(jù)。評估過程中邀請市人大代表、市政協(xié)委員全程參與，從預(yù)算監(jiān)督和民主監(jiān)督的角度提出意見和建議，并通過實(shí)地走訪、居民問卷等方式，廣泛征求民意。我市自2010年開始試點(diǎn)開展事前績效評估工作，之后不斷推進(jìn)。

　　2012年，為提高事前評估的針對性，我市分兩批共選取了36個項(xiàng)目，資金35.9億元，涉及教育、科技、農(nóng)業(yè)、城市建設(shè)等社會比較關(guān)注的領(lǐng)域。事前評估結(jié)束后，財(cái)政部門按照評估結(jié)果來安排預(yù)算。通過評估，審減資金共計(jì)6.3億元，審減比例達(dá)到了17%，有效節(jié)約了財(cái)政資金。對于部分項(xiàng)目，評估雖未提出具體的資金核減數(shù)額，但也對項(xiàng)目的方案、組織、管理各方面提出了完善建議，為試點(diǎn)部門加強(qiáng)管理指明了方向。

　　2013年，我市對43個重點(diǎn)民生項(xiàng)目開展事前績效評估，涉及資金39億元，評估結(jié)果直接作為明年預(yù)算安排的依據(jù)。

　　(四)強(qiáng)調(diào)過程跟蹤，提高預(yù)算執(zhí)行規(guī)范化水平

　　近年來，我市逐步建立預(yù)算執(zhí)行過程中的績效跟蹤機(jī)制，市財(cái)政局于2013年6月出臺實(shí)施了《北京市市級財(cái)政支出績效跟蹤管理辦法》，為推進(jìn)績效跟蹤工作奠定了制度基礎(chǔ)。財(cái)政部門和各預(yù)算部門對財(cái)政支出的預(yù)算執(zhí)行、管理和績效目標(biāo)運(yùn)行等情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)發(fā)生偏離時，及時采取矯正措施。通過加強(qiáng)過程跟蹤，分析預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提高預(yù)算執(zhí)行規(guī)范化水平。

　　各部門對財(cái)政支出績效跟蹤工作高度重視，都分別成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂了工作方案，對年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行了認(rèn)真梳理，對執(zhí)行過程中存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了改進(jìn)措施。各部門還對一些與首都經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展密切相關(guān)、金額較大的項(xiàng)目的安排落實(shí)情況進(jìn)行了重點(diǎn)跟蹤調(diào)研，定期召開項(xiàng)目落實(shí)情況匯報(bào)會，確保績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。市財(cái)政局通過對試點(diǎn)部門的績效跟蹤，及時了解項(xiàng)目執(zhí)行情況，要求部門報(bào)送績效目標(biāo)半年和全年完成情況，說明部門績效目標(biāo)的完成進(jìn)度、存在問題和改進(jìn)措施，對績效目標(biāo)的運(yùn)行情況進(jìn)行督促檢查，確保財(cái)政資金安全有效使用。

　　(五)擴(kuò)大評價范圍，實(shí)現(xiàn)績效評價在市級部門的全覆蓋

　　近年來，我市績效評價的范圍和領(lǐng)域不斷拓展，由最初的科技、教育領(lǐng)域發(fā)展到公共支出的各個領(lǐng)域;評價的重點(diǎn)由單純的部門預(yù)算項(xiàng)目逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇箢~專項(xiàng)資金、重點(diǎn)支出、重點(diǎn)事項(xiàng)以及部門整體支出;評價的組織方式不斷豐富，逐步發(fā)展成財(cái)政評價和部門自評相結(jié)合，財(cái)政再評價為補(bǔ)充的評價組織方式。目前，評價工作已實(shí)現(xiàn)在市級部門的全覆蓋。2013年，我市的績效評價規(guī)模達(dá)到368.4億元，占部門項(xiàng)目預(yù)算總額的28.9%。評價內(nèi)容包括部門預(yù)算項(xiàng)目17個，涉及資金16.6億元;部門整體支出3個，全部為全過程預(yù)算績效管理試點(diǎn)部門，涉及資金82.1億元;大額專項(xiàng)資金11個，涉及資金269.7億元。

　　(六)強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，促進(jìn)績效管理與預(yù)算管理的融合

　　結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，近年來，我市不斷完善多種方式的應(yīng)用制度。一是建立報(bào)告和公開制度，每年將績效評價結(jié)果向市政府和市人大報(bào)告，向市級各部門進(jìn)行通報(bào)，并在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公開。二是建立整改制度，通過績效評價，發(fā)現(xiàn)各部門在預(yù)算管理中存在的問題，并提出整改建議，各部門要制定相應(yīng)的整改措施并加以落實(shí)，整改情況上報(bào)財(cái)政部門。三是建立獎懲制度，將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，探索對教育、科技、文化領(lǐng)域的投入引入績效因素，在市屬高校預(yù)算管理中開展績效撥款試點(diǎn)。對一些延續(xù)性項(xiàng)目和同類型項(xiàng)目中績效評價結(jié)果較差的項(xiàng)目單位減少下年度預(yù)算撥款。四是建立問責(zé)制度，出臺專門的《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法》，明確績效問責(zé)的情形和方式，將績效結(jié)果與預(yù)算決策結(jié)合起來，并納入政府部門績效管理行政問責(zé)考評范圍，切實(shí)提高績效結(jié)果的約束力。

　　二、預(yù)算績效管理工作取得的成效

　　近年來，北京市預(yù)算績效管理工作取得了一定成效，具體表現(xiàn)在：

　　(一)績效理念得到了強(qiáng)化

　　通過事前、事中、事后的績效管理工作，預(yù)算部門績效理念有所增強(qiáng)，并逐步融入到預(yù)算管理的全過程，細(xì)化到日常管理的各個方面和環(huán)節(jié)，貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的每一個環(huán)節(jié)和每一項(xiàng)與財(cái)政資金有關(guān)的活動中。

　　(二)制度體系得到了健全

　　健全的制度是開展工作的基礎(chǔ)和保障，市級形成了一系列綜合管理辦法，各部門按照財(cái)政部門要求，不斷探索建立了分領(lǐng)域的預(yù)算績效管理相關(guān)制度，規(guī)范相關(guān)工作。如市科委，不斷研究完善適用于科技經(jīng)費(fèi)管理特點(diǎn)的績效目標(biāo)和績效評價指標(biāo)體系，提高績效管理的針對性。

　　(三)預(yù)算管理水平得到了提高

　　通過績效目標(biāo)管理和開展事前評估工作，使預(yù)算部門更注重績效導(dǎo)向，預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性有了一定程度的提高;通過績效跟蹤工作，各部門認(rèn)真梳理了預(yù)算執(zhí)行、管理中的問題，提出了改進(jìn)工作的方案措施，提高了預(yù)算管理水平。

　　三、目前預(yù)算績效管理工作中存在的難點(diǎn)和問題

　　在我市預(yù)算績效管理工作推進(jìn)過程中，也面臨著一些難點(diǎn)和問題，主要包括：

　　(一)各預(yù)算部門推進(jìn)績效工作的主動性有待加強(qiáng)

　　預(yù)算部門作為預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的主體，也應(yīng)當(dāng)是預(yù)算績效管理的主體。但在實(shí)際工作過程中，預(yù)算績效管理工作主要還是靠財(cái)政部門的推動，各預(yù)算部門對財(cái)政資金的分配比較重視，主動推進(jìn)預(yù)算績效管理的動力不足。

　　(二)績效目標(biāo)體系有待進(jìn)一步細(xì)化

　　績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理中的一項(xiàng)核心要素，但由于設(shè)定和審核績效目標(biāo)工作的開展時間還比較短，各單位在預(yù)算編制過程中設(shè)定的績效目標(biāo)普遍比較籠統(tǒng)，定性描述的多，定量細(xì)化的少，不利于后續(xù)的績效評價工作的開展。財(cái)政部門對績效目標(biāo)的審核只能進(jìn)行形式性審核，對績效目標(biāo)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的審核比較難。

　　(三)績效評價指標(biāo)體系有待進(jìn)一步完善

　　績效評價指標(biāo)是衡量財(cái)政資金產(chǎn)出效果的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，評價指標(biāo)的科學(xué)性直接決定著評價結(jié)果的質(zhì)量。由于績效評價的對象既包括一般性項(xiàng)目、大額專項(xiàng)資金、部門整體支出等，又包括各部門、各行業(yè)的資金，如何設(shè)計(jì)出科學(xué)的分行業(yè)、分類別的評價指標(biāo)，一直是績效評價面臨的技術(shù)性難題。

　　(四)結(jié)果應(yīng)用有待進(jìn)一步硬化、規(guī)范化

　　目前的結(jié)果應(yīng)用主要還是在預(yù)算管理的事后環(huán)節(jié)，事前約束還比較弱。評價結(jié)果的應(yīng)用方式還比較單一，評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的具體方式有待探索。

　　四、下一步工作思路

　　下一步，我們將在總結(jié)幾年來工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從以下幾個方面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作：

　　(一)進(jìn)一步完善預(yù)算績效管理制度

　　在已出臺實(shí)施的預(yù)算績效管理制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善政府、部門、單位等多層次的制度管理體系，規(guī)范預(yù)算管理工作。指導(dǎo)各部門出臺分部門、分行業(yè)的預(yù)算績效管理制度，提高績效管理工作的針對性。

　　(二)進(jìn)一步擴(kuò)大全過程預(yù)算績效管理試點(diǎn)范圍

　　在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我市將進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，確保實(shí)現(xiàn)“‘十二五’期間所有市級部門都實(shí)行預(yù)算績效管理”的目標(biāo)。同時，市財(cái)政局將通過集中培訓(xùn)、個別輔導(dǎo)、專題講座、部門座談等方式，進(jìn)一步加強(qiáng)對預(yù)算部門的指導(dǎo)。

　　(三)進(jìn)一步完善績效目標(biāo)填報(bào)和審核工作

　　完善績效目標(biāo)體系，豐富和細(xì)化績效目標(biāo)內(nèi)容。對績效目標(biāo)進(jìn)行分類，逐步建立通用類績效目標(biāo)體系，與部門共同研究分行業(yè)績效目標(biāo)體系。加強(qiáng)對績效目標(biāo)的審核，提高績效目標(biāo)的填報(bào)質(zhì)量。

　　(四)進(jìn)一步擴(kuò)大事前績效評估范圍

　　將績效管理的重點(diǎn)由事后逐步轉(zhuǎn)到事前，在組織實(shí)施2014年部門預(yù)算編制過程中，進(jìn)一步擴(kuò)大事前評估范圍，選擇教育、醫(yī)療、社會保障等民生類項(xiàng)目和城市管理、服務(wù)類項(xiàng)目開展事前評估。同時，豐富事前評估手段，完善人大代表參與事前績效評估工作的程序，切實(shí)提高財(cái)政資金分配的科學(xué)性、民主性。

　　(五)強(qiáng)化績效結(jié)果應(yīng)用

　　按照政府信息公開要求，適時將預(yù)算績效信息在一定范圍內(nèi)適度發(fā)布，接受社會監(jiān)督，增強(qiáng)透明度，穩(wěn)妥推進(jìn)結(jié)果公開機(jī)制。將預(yù)算績效評價結(jié)果作為下一年度編制和安排部門預(yù)算的重要依據(jù)，績效評價結(jié)果較好的部門項(xiàng)目優(yōu)先考慮和重點(diǎn)支持，績效評價結(jié)果較差的部門項(xiàng)目相應(yīng)減少預(yù)算乃至取消預(yù)算安排，嚴(yán)格實(shí)行績效問責(zé)制度。

　　(六)建立信息平臺，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)管理

　　逐步建立由各部門、區(qū)縣共享的績效信息平臺，便于部門、單位間交流溝通，推動績效管理水平共同提高。通過多種形式的交流、培訓(xùn)，強(qiáng)化對中介機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，進(jìn)一步加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)、評價專家管理;加強(qiáng)評價專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，保證專家隊(duì)伍的高素質(zhì)。