摘要：財政資金預算績效管理是一種以績效目標的實現(xiàn)為導向，以績效運行監(jiān)控為保障，以績效評價為手段，以結果應用為關鍵，以改進預算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產品質量和公共服務水平為目的的預算管理模式，包括績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、評價結果應用等內容。各級財政部門在推行財政資金預算績效管理的過程中，針對所面臨的問題出臺了一系列相關文件，并正在采取有效措施加以規(guī)范和解決。

近年來，各級政府、財政部門、預算部門及單位都將預算績效管理作為當前公共財政資金預算改革的一項重要任務在推進，應該說取得顯著成績，但也面臨諸多問題。那么什么是預算績效管理，其核心內容是什么，各地都出臺了哪些政策文件，在推行預算績效管理工作的過程中主要面臨著哪些困難。本文將逐一為您介紹。

一、財政資金預算績效管理的內涵

“預算”，更準確的說叫“政府預算”，它是政府按照一定的公共政策、原則和程序編制，并經立法機構通過的財政資金收支計劃，既包括財政收入，也包括財政支出，具有計劃性、公共性、政策和法定性的特征。所謂“預算是庶政之母”，作為現(xiàn)代財政管理的產物，預算所具備的財政資金分配功能、公共資源配置功能、行政管理功能、社會政策功能，使其不僅成為政府履職的財力保障，也是政府調節(jié)經濟和社會發(fā)展的重要工具。

“績效”，績效是個綜合性概念，一般是指包括個人、組織、政府等在內的績效主體通過努力和投入所形成的產出和結果，以及產出和結果的合理性、有效性，即效益、效率和效果情況。“預算績效”，則是由于預算實施所產生的效益、效率和效果。

“預算績效管理”，其含義就是將績效管理理念、績效管理方法融入預算管理的全過程，使之與預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督一起成為預算管理的有機組成部分，是一種以績效目標的實現(xiàn)為導向，以績效運行監(jiān)控為保障，以績效評價為手段，以結果應用為關鍵，以改進預算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產品質量和公共服務水平為目的的預算管理模式。

應該說財政資金預算績效管理的本質仍是財政預算管理，只是利用績效管理理念、績效管理方法等對現(xiàn)有的預算管理模式進行改革和完善。它的主線是以結果為導向，即預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等，要以績效目標為依據(jù)，始終圍繞績效目標實現(xiàn)(即預期結果)這一主線開展工作。其特點是“全過程”，即績效管理貫穿于預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督之中，要實現(xiàn)全方位、全覆蓋。其表現(xiàn)形式可以形象的用“閉環(huán)”來形容，即績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、評價結果應用四個環(huán)節(jié)緊密相連，一環(huán)扣一環(huán)，形成封閉運行的預算管理閉環(huán)。它的目的是在政府績效管理的整體框架下改進預算管理，控制節(jié)約成本，優(yōu)化資源配置，為社會提供更多、更好的公共產品和服務，提高預算資金的使用效益。預算績效管理系統(tǒng)的具體模式見圖1。

圖1：預算績效管理系統(tǒng)

二、財政資金預算績效管理的內容

從圖1-1可以看出，預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、績效評價結果反饋和應用共同組成的綜合系統(tǒng)。其“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的“五有”歸納，既概括了預算績效管理的各個環(huán)節(jié)，也概括了預算績效管理的主要內容。具體內容見表1。

表1：預算績效管理的內容

在財政資金預算績效管理這一綜合系統(tǒng)中，可以說績效目標管理是其中的基礎，績效運行監(jiān)控是其中的重要環(huán)節(jié)，而績效評價實施是預算績效管理實施的有效手段，在整個預算績效管理中處于核心地位，績效評價結果應用是預算績效管理落到實處、取得實效的關鍵，也是全過程預算績效管理工作的落腳點。

三、財政資金預算績效管理的政策文件

應該說財政資金預算績效管理的理念是在2011年財政部召開的第一次全國預算績效管理工作會議上首次提出的，會后，財政部下發(fā)了《關于推進預算績效管理的指導意見》(財預[2011]416號)，明確提出要逐步建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制，標志著完整意義上的預算績效管理理念得以確立。在此基礎上，財政部陸續(xù)推出《預算績效管理工作考核辦法(試行)》(財預[2011]433號)、《預算績效管理工作規(guī)劃(2012-2015年》(財預[2012]396號)等有關文件，為進一步促進預算績效管理工作的制度化、規(guī)范化、科學化，明確下一階段預算績效管理工作的總體目標及工作重點奠定了基礎。在此之后，各地紛紛響應中央號召，出臺了一系列有關預算績效管理工作的綱領性文件。如：北京市推出了《北京市人民政府辦公廳關于推進本市預算績效管理工作的意見》(京政辦發(fā)[2011]53號)、《北京市預算績效管理辦法(暫行)》(京財預〔2011〕2412號)和《北京市預算績效管理問責辦法(試行)》(京財預〔2011〕2413號)等;湖南和浙江省陸續(xù)推出了《湖南省人民政府關于全面推進預算績效管理的意見》(湘政發(fā)[2012]33號)、《浙江省人民政府關于全面推進預算績效管理的意見》(浙政發(fā)[2012]44號)等，全面推進全過程預算績效管理工作。以財政部和北京市為例，列舉目前正在執(zhí)行的預算績效管理文件如下：

財政部財政支出績效評價管理暫行辦法財預[2011]285號

關于推進預算績效管理的指導意見 財預[2011]416號

中央部門財政支出績效評價工作規(guī)程(試行)財辦預[2011]47號

預算績效管理工作考核辦法(試行) 財預[2011]433號

預算績效管理工作規(guī)劃(2012-2015年)財預[2012]396號

預算績效評價共性指標體系框架財預[2013]53號

北京市北京市市級項目支出事前評估試點方案 京財預[2010]1870號

關于推進本市預算績效管理的意見 京政辦發(fā)[2011]53號

北京市預算績效管理辦法(試行)京財預[2011]2412號

北京市預算績效管理問責辦法(試行)京財預[2011]2413號

北京市財政支出績效評價管理暫行辦法 京財預[2012]272號

北京市市級預算績效管理試點工作總體方案 京財預[2012]2311號

北京市市級項目支出事前績效評估管理暫行辦法京財預[2012]2892號

北京市市級財政支出績效跟蹤管理辦法京財預[2013]1205號

北京市市級預算績效管理工作委托社會中介機構代理業(yè)務付費標準京財預[2012]2331號

(以上這些文件可在北京金凱偉業(yè)咨詢有限公司網(wǎng)站 http://m.dawanzhongxue.com/集中查閱。)

四、財政資金預算績效管理實踐中面臨的難點

1.績效評價中的指標體系構建

然而在實踐績效評價指標體系框架的搭建一直是開展績效評價工作的重點與難點。財政部自2000年開展績效評價試點探索以來，先后出臺了《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》(財預[2005]86號)、《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預[2009]76號)、《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預[2011]285號)和《預算績效評價共性指標體系框架》(財預[2013]53號)等文件，在這些文件中，評價指標體系框架調整一直是文件內容調整的重點，旨在探索和加強績效評價指標體系的科學性和規(guī)范性。框架內容從最初的“業(yè)務”、“財務”兩個方面細化為“項目定位”、“項目計劃”、“項目管理”和“項目結果”4個方面，又進一步優(yōu)化為“項目決策”、“項目管理”和“項目績效”3個方面，并于2013年初調整為“投入”、“過程”、“產出”和“效果”4個方面。應該說隨著績效評價指標體系框架的逐步完善，績效評價工作的實施越來越細化，標準越來越嚴格，重點越來越突出。但是由于資金投入內容的行業(yè)差異性、預算部門職能定位的差異性、資金性質的差異性、以及評價主體對評價準則理解的差異性等客觀或主觀原因，在實踐中，財政資金績效評價指標體系的系統(tǒng)構建依然是個難點工作。

2.績效目標管理

《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預[2011]285號)中將績效目標作為單獨的章節(jié)進行重點介紹，明確了其概念、主要內容及填報要求。但如何能夠按照文件中規(guī)定的績效目標內容，全面、完整的填報出符合要求的績效目標及指標，一直是困擾預算部門的另一個難點。

3.績效運行監(jiān)控

績效監(jiān)控的方式方法與適時適當性要求的有機結合是財政資金績效運行監(jiān)控環(huán)節(jié)的難點，即采用什么樣的方式方法及管控頻率既能夠保證及時掌握績效運行情況和資金支出進度，以準確判定績效目標的實現(xiàn)過程及實現(xiàn)程度;同時又不會因為管控過于緊密而加重工作人員負擔，影響實施進度及效果。

隨著財政資金預算績效管理工作的穩(wěn)步推進，我國公共財政資金預算績效管理的理念得到不斷深化，管理措施正在逐步的細化、完善。當然，在實踐中確實還面臨這樣或那樣的困難和問題，針對困難和問題，中央及各地都在積極探索研究，并且也在陸續(xù)出臺文件、采取措施加以規(guī)范和解決。因此，可以相信，我國財政資金的效益、效率性將會伴隨著預算績效管理的發(fā)展而不斷提高。